Strandskydd i tätort – en fråga om stadsplanering?

Miljöbalkens bestämmelser om strandskydd har två syften. Dels att trygga allmänhetens tillgång till stränder för bad och friluftsliv, dels att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. För att tillgodose förstnämnda syfte råder förbud mot åtgärder som hindrar eller avhåller allmänheten från områden där de annars kunde vistas med stöd av allemansrätten. Det andra syftet – som lades till i mitten av 90-talet – tillgodoses genom förbud mot åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Här behandlar först allmänhetens tillgång till stränder och specifikt hur detta bör hanteras i stadsbyggandet. Därefter ges några kommenterar kring strandskyddets andra syfte – skydd för växt- och djurarter.

Allmänhetens tillgång till stränder i tätort bör vara en planeringsfråga för kommunerna

Alltsedan början av 50-talet har det vid sidan plan- och byggnadslagstiftning funnits särskilda lagregler om byggande vid stränder. Reglering var selektiv på så sätt att den tog sikte på vissa stränder som bedömdes särskilt viktiga att hålla tillgängliga för allmänheten. Den 1 juli 1975 ersattes dessa selektiva skydd med dagens generella strandskydd. Huvudregeln är sedan dess att strandskyddsbestämmelserna med dess förbud mot byggande gäller vid alla stränder.

Syftet var i grunden att på ett snabbt och enkelt sätt – utan omfattande inventeringar och beslutsprocesser – säkra allemansrättslig tillgång till sådana stränder som var attraktiva för bad- och friluftsliv. Det huvudsakliga motivet var farhågor att fritidsbebyggelsens expansion i alltför hög grad riskerade att utestänga allmänheten från stränderna.

Till grund för dessa farhågor och överväganden låg inventeringar av stränderna vid våra kuster. Fokus låg på kuststränder kring Stockholm och Göteborg, där situationen ansågs alarmerande och motiverade snabba åtgärder. Resultatet blev att strandskydd infördes vid landets samtliga stränder (vid hav, sjöar, vattendrag). Detta fick en påtaglig effekt på planering och utformning av stadsmiljöer och på bostadsbyggandet, trots att huvudsyftet med införandet av ett generellt strandskydd var att få ett grepp på problematiken utanför våra städer.

Efter 1975 års reform växte det fram rutiner och praxis för länsstyrelsernas upphävande av strandskydd i speciella situationer då en kommun kunde visa att det fanns mycket starka skäl för detta. Ett sådant motiv kunde vara att det enligt kommunens planering av markanvändning och bostadsförsörjning var önskvärt att kunna bebygga en välbelägen plats inom eller i anslutning till en stadsmiljö. Lagtexten innehöll då inga preciseringar av vad som var godtagbara motiv utan talade bara om det kunde göras avsteg om det fanns särskilda skäl.

Sedan 2009 innehåller lagtexten en uttömmande lista på vilka motiv och omständigheter som kan vara grund för upphävande av strandskydd (eller för att bevilja dispens). Ett av dessa numera kodifierade särskilda skäl kan sägas spegla den praxis som vuxit fram vad gäller strandskydd kontra stadsbyggande och bostadsförsörjning. Formuleringen är: ”..angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området…”.[1] Bestämmelsen syftar till att täcka in olika typer av angelägna allmänna intressen som kan motivera byggande vid stränder – inte bara bostadsförsörjning.

Med nyssnämnda särskilda skäl som grund kan kommunen ta fram ett förslag till detaljplan för bostadsbebyggelse, med planbestämmelse som upphäver strandskydd. Länsstyrelsen ska då under planarbetets gång ta ställning i strandskyddsfrågan och i slutänden upphäva kommunens antagande av planen om de anser att lagens kriterier inte är uppfyllda.

Tvistefrågan i ovannämnda situation blir ofta kriteriet ”… inte kan tillgodoses utanför området..”. Rent teoretisk kan intresset/behovet av bostadsförsörjning alltid tillgodoses på annan plats! I praktiken gör naturligtvis kommunerna och länsstyrelserna sina bedömningar utifrån vad som förefaller rimligt utifrån ett antal aspekter vad gäller lokalisering av bostäder. Ibland sammanfaller bedömningarna, ibland inte.[2] Här känns det befogat att ställa frågan om inte kommunerna bör få ökat förtroende att genom sin stadsplanering avgöra strändernas nyttjande i tätorter? Dvs, planering och beslut vad gäller vilken mark som nyttjas för byggande och vilka platser i staden (inklusive stränder)  som ska vara tillgängliga för allmänheten bör i grunden vara en uppgift för kommunerna. Här ger plan- och bygglagen instrument för planering på olika nivåer. Med översiktsplaner, s. k. fördjupade översiktsplaner eller med övergripande detaljplaneprogram kan kommunen på ett bra sätt överväga hur byggande och tillgång till stränder ska ske i och kring en viss tätort.

Givetvis finns det andra saker än strandskyddsreglerna som ger begränsningar för kommunernas beslut i fråga om markanvändning vid stränder. Men, vad gäller specifikt allmänhetens till gång till stränder i tätort bör strandskyddsreglerna ändras så att det tydligt framgår att där ska kommunens överväganden kring markanvändning vara avgörande. Ett förslag är därför att lägga till ytterligare ett särskilt skäl med lydelsen:

..området behöver tas i anspråk för tätortsutveckling…ev med tillägg   ….som stöds av kommunens planering.

Genom en sådan lagregel skulle kommunerna få ökad beslutsmakt och det blir tydligare att markanvändning vid stränder i tätortsmiljö är en kommunal fråga.

Samtidigt behöver det finnas någon slags spärr mot övertolkningar av ett en lagregel av ovannämnd karaktär. Dvs, ett hinder mot mer perifert byggande som rimligtvis inte kan anses vara ett led i tätortsutveckling. Som framgått åstadkoms detta genom länsstyrelsens tillsyn över strandskyddets tillämpning. I detaljplaneärenden sker tillsynen med stöd av 11 kap. 10-11 §§ plan- och bygglagen. Där framgår att länsstyrelsen ska ingripa om en kommun inom strandskyddsområde antar en detaljplan som upphäver strandskydd utan att det finns ett godtagbart särskilt skäl enligt miljöbalken.[3] Idag behöver länsstyrelsen göra en sådan bedömning i fråga om ” ..angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området…”. På motsvarande sätt skulle länsstyrelsen bedöma om det nya skälet  ”..området behöver tas i anspråk för tätortsutveckling” är uppfyllt. Så, tvister kommer man aldrig ifrån men bedömningarna och besluten kommer att ligga mer i linje med synsättet att kommunens fysiska planering är grunden.

Här ska även understrykas att det finns speciella situationer då staten måste kunna se till att ett visst strandområde i en tätort bevaras i orört skick – mot kommunens vilja och mot kommunens planering – därför att detta är en nationell angelägenhet. Om så är fallet kan staten skydda platsen genom bestämmelserna om riksintressen och tillsyn enligt 11 kap. plan- och bygglagen. (Notera att dagens system med riksintressen inte fanns då det generella strandskyddet infördes.) Staten kan även skydda strandområden i tätort genom tillämpning av de mer platsspecifika områdesskydd som finns i miljöbalken (naturreservat, kulturreservat).

Det finns situationer då en kommun för egen del ser övervägande fördelar med att planlägga för byggande i ett visst strandområde samtidigt som detta medför påtagliga nackdelar för en grannkommun.  Även här utgör statens/länsstyrelsens tillsyn enligt 11 kap. plan- och bygglagen ett skyddsnät. Bristande samverkan mellan kommuner kan enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen vara grund för att överpröva och upphäva ett beslut att anta en detaljplan. Denna regel bör kunna tillämpas i ett läge då fri tillgång till ett strandområde har stor betydelse för innevånare på andra sidan kommungränsen.

Skydd för växt- och djurarter – naturskydd i tätort. Oavsett vilket av lagens angivna särskilda skäl som anförs för att i detaljplan upphäva strandskydd ska vägas in vilka effekter planens tillåtna byggande har på växt- och djurliv. Det följer av 4 kap. 17 § plan- och bygglagen. Där anges att kommunen med bestämmelse i detaljplan får upphäva strandskydd om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Frågan är hur långt strandskyddet ska sträcka sig vad gäller bevarande av naturmiljön. När denna dimension tillfördes strandskyddet var det främsta syftet att skydda sådana arter som typiskt sett har stränderna som livsmiljö (strandlevande arter). Allteftersom åren har gått har den praktiska tillämpningen i vissa fall glidit iväg mot något som kan liknas vid ett ”generellt naturskydd”.

Vad gäller specifikt strandskydd i tätort och behovet av att nyttja strandområden för bostäder så blir det särskilt påtagligt att strandskyddet inte bör få utgöra något slags generellt naturskydd. Kommunen måste kunna göra sina egna bedömningar vad gäller bostadsförsörjning kontra naturskydd i allmänhet. Däremot är det rimligt att strandskyddsbestämmelserna i vissa fall hindrar byggande vid strand i stadsmiljö om byggandet  påtagligt skadar livsmiljön för en art som typiskt sett endast lever vid strand eller i vatten och arten bedöms vara hotad.  Här ska tilläggas att det finns andra typer av naturskydd som är mer specifikt inriktat på skydd av arter och som kompletterar strandskyddet (artskyddsförordningen, Natura 2000).

Text: Eidar Lindgren, Institutionen för fastigheter och byggande, KTH

Publicerad i Samhällsbyggaren nr 2 2017

[1] 7 kap. 18 c § miljöbalken

[2] Se t. ex. Mark- och miljödomstolens dom 2016-04-27 Mål P 8109-15

[3] I dispensärenden sker motsvarande tillsyn genom 19 kap. 3 a – 3 b §§ miljöbalken.