Riksintressen ska kunna vika för bostads­byggande

Lagstiftningen bör ändras så att den möjliggör avvägningar mellan riksintressen och bostadsbyggande.

Ett lagsystem om prövning av markanvändning måste ge möjligheter till avvägningar mellan olika intressen – utifrån aktuella förutsättningar. Miljöbalkens lagtext är dock utformad på ett sätt som i vissa lägen inte ger utrymme för avvägning. Bland annat gäller det systemet med utpekade riksintressen enligt 3 kap. 5-9 §§ miljöbalken.  Dessa regler innebär att ett antal av statens sektorsmyndigheter anger platser som är av riksintresse för de ändamål/behov som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Sådana områden ska skyddas mot påtaglig skada. Avsteg från detta kan enligt 3 kap. 10 § miljöbalken bara ske till förmån för ett annat riksintresse på samma plats. Exempelvis kan ett riksintresse för kulturmiljö få vika för gruvnäringen.

Viktigt att bebygga
Bostadsbyggande ingår inte bland de ändamål som anges i 3 kap. 5 – 9 §§ miljöbalken. Detta ska ses mot bakgrund av att det är svårt för staten att bedriva fysisk planering på lokal nivå och reservera bestämda platser för bostadsbyggande. Markanvändning och lokalisering av bostäder har därför sedan länge ansetts vara en i huvudsak kommunal angelägenhet. Samtidigt är bostadsförsörjningen som sådan en nationell angelägenhet. Det är denna problematik som behöver få en lösning.

Systemet med riksintressen utgår från grundtanken en ansvarig sektorsmyndighet ska ha ett aktuellt material om riksintressen som visar platser eller objekt som ska skyddas. I praktiken uppstår dock situationer då ett utpekat riksintresse bör ge vika för ett byggande som är en väsentlig del i bostadsförsörjningen.

Antag exempelvis att ett område sedan lång tid tillbaka är klassat som riksintresse för friluftsliv. Idag hävdar kommunen att det för bostadsförsörjningen är viktigt att kunna bebygga området. Antag vidare att statens företrädare vad gäller avvägningar i samhällsbyggandet – länsstyrelsen – anser att nyttan av byggande är större än nyttan av att bevara platsen. Det vill säga en bedömning utifrån aktuella förutsättningar och behov visar att bostäderna bör gå före och att byggandet inte skulle vara en ”nationell förlust” vad gäller friluftsliv.

Men, även om nyttan av att bygga bedöms större än nyttan av bevarande råder enligt lagens bokstav ett absolut stopp – så länge ansvarig sektorsmyndighet vidhåller att området alltjämt utgör riksintresse. Det finns ingen paragraf som behandlar avvägning mellan förlust av ett riksintresse och värdet av till exempel bostadsbyggande.

Otydligt system
Hur fungerar detta lagsystem vid praktisk tillämpning? Att en plats har angivits som riksintresse betyder endast att sektorsmyndigheten för sin del anser att området ska skyddas. Området är inte skyddat på samma sätt som till exempel ett naturreservat. I praktisk tillämpning kan därför prövande myndigheter hantera problemet på följande sätt: om nyttan av att bygga – helt i strid mot ett utpekat riksintresse – bedöms vara större än riksintresset så är detta inte längre ett riksintresse. Det vill säga den prövande myndigheten gör en annan bedömning än sektorsmyndigheten.

Detta system är alltför otydligt. Det bör finnas en lagregel som uttryckligen tillåter avvägningar mellan värdet av byggande och intrånget i ett riksintresse. Med stöd av en sådan avvägningsparagraf skulle det ifråga om riksintressen kunna göras goda avvägningar baserade på aktuella förutsättningar och intressen.

Mot bakgrund av ovanstående har Riksintresseutredningen (SOU 2015:99) föreslagit en ”ventil” i lagtexten om riksintressen för att möjliggöra avvägningar till förmån för bostadsbyggande. Ett steg i rätt riktning men det finns lagtekniskt enklare och tydligare varianter än Riksintresseutredningens avvägningsbestämmelse, vilket behandlas nedan.

Föreslagen ”ventil” fungerar ej
Riksintresseutredningens föreslagna ventil innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får tillåta att ett område av riksintresse får användas på ett sätt som inte tillgodoser det aktuella riksintresset. Utredningen föreslår att regeringen ger länsstyrelserna mandat att fatta sådana beslut.

I ärenden där annan myndighet än länsstyrelsen är första instans skulle dock ett bemyndigande till enbart länsstyrelsen inte fungera. Exempelvis behöver även kommunen ha motsvarande rätt till avvägningar inför beslut om antagande av detaljplan.  I annat fall kommer överprövande myndigheter inte att få några ”avvägningsfall” att behandla. Om kommunen inte har en ventil kan man ju inte anta en detaljplan i strid mot ett riksintresse.

Riksintresseutredningens förslag skulle med andra ord leda till följande något egendomliga situation. Antag att en kommun önskar att få en detaljplan prövad enligt ventilen genom beslut i högre instans. Kommunen måste då agera lagstridigt. Det vill säga utan lagstöd skulle de behöva besluta i strid mot riksintresset, varefter länsstyrelsen ingriper och överprövar med stöd av 11 kap.  10 – 11 §§ plan- och bygglagen. Resultatet kan bli att länsstyrelsen med stöd av ventilen godtar planens ingrepp i riksintresset. Men, det är inte rimligt att en kommun skulle bli nödgad att fatta beslut utan lagstöd för att få till en prövning i fråga om byggande i strid mot ett riksintresse.

Inför generell avvägningsparagraf
Ett bättre system, än enbart ventil för överprövande instanser, vore att införa en generell avvägningsparagraf i 3 kap. miljöbalken, riktad till tillämpande myndigheter på alla nivåer. Det vill säga på liknande sätt som i bestämmelserna om särskilda skäl för upphävande eller dispens i fråga om strandskydd.

Med en liknande regel vad gäller riksintresse skulle en kommun i egenskap av planmyndighet kunna fatta beslut som innebär att man har vägt ett visst byggande mot ett visst riksintresse och funnit att det aktuella byggandet bör ges företräde. Länsstyrelsen skulle samtidigt göra sin bedömning enligt samma avvägningsregel. Om länsstyrelsens avvägning utfaller annorlunda, det vill säga staten godtar inte kommunens beslut, sker ett ingripande enligt de regler som idag gäller för överprövning enligt 11 kap. PBL. Varefter kommunen har möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut till regeringen som prövar enligt samma avvägningsparagraf.

Inom ramen för Riksintresseutredningens arbete har diskuterats hur en avvägningsparagraf av nyssnämnda art skulle kunna formuleras (se första delbetänkandet SOU 2014:59). Flera förslag presenterades och de var alla begränsade till att enbart avse avvägningar mot intresset av bostadsförsörjning. En sådan begränsning i lagtexten kan vara olämplig eftersom det finns situationer då även andra åtgärder kan bedömas vara av större nytta än nyttan av det berörda riksintresset.

I ett av förslagen ingick krav på åtgärder som kompenserar riksintresset. Detta innebär i princip att nyttan av den aktuella åtgärden inte anses väga upp intrånget i riksintresset. Det vill säga det är ingen egentlig avvägningsregel. Utöver denna principiella invändning kan invändas att kravet på kompensationsåtgärder väcker följdfrågor om vad detta kan vara. I många fall kan det nog också finnas rent praktiska problem med att hitta lämplig kompensation.

Kommuners planering bör vara vägledande
Ett annat kriterium som togs upp var att en åtgärd endast skulle tillåtas om behovet inte kan tillgodoses på ett godtagbart sätt på annan plats. Om en sådan formulering ska finnas i lagtexten bör det i lagens förarbeten klargöras att kommunernas fysiska planering enligt plan- och bygglagen ska vara vägledande vid bestämmelsens tillämpning. Om en plats är angiven i en aktuell översiktsplan, fördjupad översiktsplan eller i argumentation till i ett detaljplaneärende bör väl detta tillmätas stor betydelse vid avvägning mot riksintresset?

Om systemet med i förväg utpekade riksintressen behålls på i princip motsvarande sätt som idag bör detta kompletteras med en generell avvägningsbestämmelse – utan ovannämnda begränsningar/kriterier som senare kan visa sig olyckliga. Förslagsvis följande:

En åtgärd som påverkar ett riksintresse som har utpekats med stöd av 3 kap. 5-8 §§ får tillåtas om nyttan av åtgärden är större än nyttan av det utpekade riksintresset.

Eidar Lindgren, Institutionen för fastigheter och byggande, KTH
eidar.lindgren@abe.kth.se

Publicerad i Samhällsbyggaren nr 4 2017