Den inte så svartvita juridiken

Under den senaste tiden har vi kunnat följa en tvist mellan villaägare och Vellinge kommun i media. Upprinnelsen var ett antal artiklar i Sydsvenska Dagbladet där Vellinge kommun kritiserades för att, enligt de berörda, få villaägare att vederlagsfritt skänka mark till kommunen för att dessa skulle få bygglov.

Kommunen menar att det är ett krav enligt plan- och bygglagen (2010:900, PBL) att allmän plats inte får ingå i en fastighet för att denna ska stämma överens med detaljplanen.

Därför skulle inte bygglov kunna ges när sådan mark ingår i en fastighet. Experter som Sydsvenskan senare talat med har ifrågasatt kommunens hantering av frågan. Nu står tidigare nämnda villaägare, med stöd av Centrum för rättvisa, i begrepp att stämma kommunen med krav om att få marken tillbaka samt att få ersättning för den kostnad som överföringen av marken innebar. Är allting så svart och vitt inom de aktuella juridiska frågeställningar som dyker upp?

När det gäller allmän plats kan kommunen välja mellan att ombesörja den själv eller att det ska ske av fastighetsägarna inom detaljplanen. Planförfattaren kan, med vissa restriktioner, således välja mellan antingen så kallat kommunalt huvudmannaskap eller enskilt huvudmannaskap. För att enskilt huvudmannaskap ska kunna väljas krävs att det i planhandlingarna motiveras varför detta ska gälla och inte kommunalt. Kommunalt huvudmannaskap är annars huvudregeln, om bestämmelse om huvudmannaskap saknas i detaljplan blir det per automatik kommunalt. Allmän plats kan enligt PBL 1 kap. 4 § vara:

”…en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov”.

Förhållandet i Vellinge

I det aktuella fallet i Vellinge handlar det om fastigheter inom en så kallad byggnadsplan. Byggnadsplan är en äldre typ av plan, som i dag likställs med detaljplan. Dock gällde för byggnadsplan att huvudmannaskap alltid var enskilt, varför det även i dag är enskilt huvudmannaskap i områden med byggnadsplan, om ingen planändring skett. Den springande punkten i aktuell tvist är huruvida en fastighet som innefattar allmän plats stämmer överens med detaljplan eller inte. I äldre plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL) gällde enligt 8 kap. 11 § att:

”…bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om: … 2. Den fastighet …a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området.”

Eftersom förfarandet med krav om marköverföring från kommunens sida pågått en längre tid innan nya PBLs införande 2010 är det relevant att diskutera ÄPBL. I gällande PBL återfinns bestämmelsen, med något annorlunda ordalydelse men med samma betydelse, i PBL 9 kap. 30 §.

Kommunalt huvudmannaskap

Inom detaljplan med kommunalt huvudmannaskap torde svaret vara, nej. En fastighet som innehåller allmän plats med kommunalt huvudmannaskap är inte att anse stämma överens med planen (med undantag för mindre avvikelser). När det gäller allmän plats med kommunalt huvudmannaskap har fastighetsägaren rätt att begära marken inlöst enligt PBL 14 kap. 14 §, Kommunen har på samma sätt rätt att lösa in marken enligt PBL 6 kap. 13 §1. Det nekande svaret stöds av skrivelse i Lantmäteriets handbok FBL på sidan 152:

”Eftersom PBL bygger på grundprincipen att kommunen ska vara ägare till sådan allmän plats för vilken kommunen är huvudman, bör en användningsgräns mellan kvartersmark och allmän plats i ett sådant fall följas vid en fastighetsbildning. Motsvarande krav på planöverensstämmelse gäller vid en bygglovsprövning enligt 9 kap. 30 § PBL”

Dessutom, vid kommunalt huvudmannaskap har både fastighetsägaren, och kommunen, möjlighet att få planen genomförd med stöd av lag och på så sätt få fastigheten i fråga att stämma överens med detaljplanen. Dessa två talar tillsammans för att fastighet innehållandes allmän plats vid kommunalt huvudmannaskap inte är att anse stämma överens med planen. Hur ser det då ut vid enskilt huvudmannaskap?

Enskilt huvudmannaskap

Vid enskilt huvudmannaskap ska som ovan nämnts den allmänna platsen anläggas och förvaltas av fastigheterna inom detaljplanen. Detta sker idag med stöd av anläggningslagen (1973:1149, AL) och genom inrättande av då kallad gemensamhetsanläggning. Normalt när gemensamhetsanläggning inrättas påverkas inte fastighetsindelningen utan en rättighet ”läggs över” fastigheten till förmån för gemensamhetsanläggningen. Frågan är om inrättandet av gemensamhetsanläggning är tillräckligt för att fastigheten ska anses stämma överens med detaljplanen?

När det gäller enskilt huvudmannaskap och allmän plats föreligger inte samma exklusiva möjlighet att begära inlösen för den enskilde fastighetsägaren eller kommunen. I stället gäller enligt AL 18 § första stycket andra punkten att rätt till begäran om inrättande av gemensamhetsanläggning genom förrättning har:

”…ägaren av en fastighet som enligt en detaljplan helt eller delvis ska användas för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter.”

Enligt samma paragraf tredje punkten har kommunen rätt att begära förrättning för att inrätta gemensamhetsanläggning, utan att själva ha del i gemensamhetsanläggningen. Även samfällighetsförening kan, efter beslut av stämma, begära förrättning enligt AL 18 § andra stycket. Det finns viss möjlighet att begära marken inlöst, det vill säga att överföra äganderätten till marken, enligt AL 12 §. Om fastigheten drabbas av ”synnerligt men” kan fastighetsägaren begära att fastigheten löses in, eller om endast en del av fastigheten berörs, att den berörda delen löses in. Den inlösta fastigheten, eller del av fastigheten, bildar en samfällighet delägd av deltagande fastigheter i gemensamhetsanläggningen. Alternativt kan ”restfastigheten” ägas av en samfällighetsförening, i de fall sådan finns samt att samfällighetsföreningen och fastighetsägaren är överens.

Man skulle kunna resonera på tre olika sätt:

1. En fastighet som innehåller allmän plats, upplåten till gemensamhetsanläggning (det vill säga enskilt huvudmannaskap), är inte att anse stämma överens med planen. För att bygglov ska kunna erhållas måste mark som enligt detaljplan ska vara allmän plats frångå fastigheten.
2. Samma förutsättningar som i 1 föreligger, men bygglov kan ges med stöd av bestämmelsen om liten avvikelse. Se mer om liten avvikelse nedan.
3. Samma förutsättningar som i 1 föreligger, men fastigheten anses stämma överens med detaljplan.

Som synes av ovan nämnda har, enligt såväl tidigare ÄPBL som nuvarande PBL, fastighetsägare mindre möjligheter att avstå mark som enligt detaljplan ska vara allmän plats vid enskilt huvudmannaskap än vid kommunalt huvudmannaskap. Det följer av tidigare nämnda bestämmelser om rätt att begära mark inlöst, samt kommunens rätt att inlösa mark vid just kommunalt huvudmannaskap. Vid enskilt huvudmannaskap saknar fastighetsägaren samma lagliga ”tvångsmöjligheter” till att få planen genomförd. Fastighetsägaren får istället söka lösa saken på egen hand, exempelvis genom avstyckning. Detta kan möjligen anses ge stöd åt tankegången att en fastighet bör anses stämma överens med detaljplan den stund då en gemensamhetsanläggning är inrättad och utförd. Frågan är då om det finns andra faktorer som stödjer denna tankegång?

Användningsgräns och fastighetsgräns

Frågan kan kokas ner i om den så kallade användningsgränsen mellan kvartersmark och allmän plats i detaljplanen har samma betydelse vid enskilt huvudmannaskap som vid kommunalt huvudmannaskap? Vad vi känner till har frågan om en fastighets överensstämmelse med detaljplan vid enskilt huvudmannaskap blivit prövat av Högsta domstolen.

Nyligen uttryckte Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) sin syn på saken i en dom angående överklagat bygglov inom detaljplan med enskilt huvudmannaskap (mål nr: P4414-17). I domen kan man läsa:

Den omständigheten att fastigheten omfattar såväl kvartersmark som allmän platsmark innebär därför i detta fall inte att fastighetens utformning omöjliggör den planlagda markanvändningen varför fastigheten inte heller avviker från gällande plan i det avseendet.

Noteras bör att i aktuellt fall inte fanns någon inrättad gemensamhetsanläggning för den allmänna platsen.

I Lantmäteriets Handbok FBL kan man läsa följande på sidan 153:

”Om kommunen inte är huvudman är användningsgränsen mellan kvartersmark och allmän plats inte av samma betydelse (som vid kommunalt huvudmannaskap, författarnas anmärkning), eftersom den allmänna platsen inte behöver utgöra en egen fastighet vid plangenomförandet – det vill säga vid upplåtelse för en gemensamhetsanläggning enligt AL. En sådan användningsgräns torde därför inte vara bestämmelse som absolut måste följas vid en bygglovsprövning, jämför Didòn med flera., Plan- och bygglagen, 9 kap. 30 §.

Uppmärksammas ska att det i Lantmäteriets skrivelse står torde vara. Det är inte en absolut sanning att så är fallet. Tittar man närmare i lagkommentaren till PBL av Lars Didòn med flera kan man läsa följande:

”I detta fall (bygglovsprövning av fastighet innehållande allmän plats med enskilt huvudmannaskap och inrättad gemensamhetsanläggning, författarnas anmärkning) torde bygglov för nybyggnad av bostadshus kunna medges, trots att befintlig fastighet delvis ligger i vägmark.Detta torde följa av bestämmelsen i 31 b § (en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte)”

Även i lagkommentaren skriver man torde. Återigen, inget solklart svar på frågan huruvida en fastighet med allmän plats med enskilt huvudmannaskap och inrättad gemensamhetsanläggning kan anses stämma överens med detaljplan. I lagkommentaren talar man dessutom om att det bör kunna ske som en liten avvikelse enligt 9 kap. 31 b §. Frågan man då kan ställa sig är följande: Om det ska beviljas bygglov med stöd av liten avvikelse, är inte det detsamma som att fastigheten de facto inte stämmer med detaljplanen?

Ändring av PBL

Sedan 1 januari 2015 finns i 6 kap. 1 § PBL följande: ”Vid enskilt huvudmannaskap tillämpas bestämmelserna om inrättande av anläggning som är gemensam för flera fastigheter i anläggningslagen (1973:1149).” I dag pekar alltså lagstiftningen direkt till AL, och som ovan nämnts föreligger ingen absolut rätt till inlösen enligt AL. Detta menar vi talar för att en fastighet som innehåller allmän plats med upplåten gemensamhetsanläggning bör anses stämma överens med detaljplan.

Innan ändringen av paragrafen återfanns en hänvisning till AL i PBL 6 kap. 23 §:

”I anläggningslagen (1973:1149) finns bestämmelser om underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för.”

Tidigare bestämmelse, eller rättare sagt information, i 6 kap. 23 § PBL är numera upphävd och alltså ersatt av 6 kap. 1 § enligt ovan nämnda. Anledningen till ändringen motiveras följande i proposition 2013/14:126 – En enklare planprocess, s. 133:

”Det framgår inte av detta lagrum eller av bestämmelserna i 6 kap. PBL när eller hur ett genomförande av en plan där kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna ska initieras. Det framgår inte heller vem som ska eller kan initiera ett genomförande av en sådan plan. Plangenomförandeutredningen har föreslagit att det ska ske ett förtydligande i nu nämnda avseende. Utredningen föreslår därvid att det i den inledande paragrafen i 6 kap. PBL ska upplysas om att det i anläggningslagen finns bestämmelser om fastighetssamverkan avseende genomförande av sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman för allmänna platser, dvs. om inrättande av en anläggning som är gemensam för flera fastigheter.”

Slutord

Denna artikel avser inte att ta ställning till huruvida kommunen i Vellingefallet agerat fel eller inte. Vi vill ta upp vad som finns att greppa efter inom den juridik som är tillämplig när det gäller bygglov, enskilt huvudmannaskap och allmän plats.

Som synes av vad som presenterats finns det i dag inte ett tydligt svar på frågan om en fastighet kan innehålla allmän plats med enskilt huvudmannaskap och samtidigt anses stämma överens med detaljplan. Såväl Lantmäteriets handbok som lagkommentaren till PBL talar om att ”det torde” vara möjligt att bevilja bygglov för sådan fastighet. Lagkommentaren ger heller inget stöd för att en fastighet skulle anses stämma överens, utan pratar istället om att det går att genomföra som liten avvikelse.

Den lagändring som skedde 1 januari 2015, med förtydligande om att det är med stöd av AL plangenomförande ska ske vid enskilt huvudmannaskap, tillsammans med AL:s begränsningar till inlösen, talar för att en fastighet bör anses stämma enligt detaljplan.

Vi hoppas att denna artikel kan öka förståelsen för att det inte alltid finns klara svar på juridiska frågeställningar. Den speciella fastighetsrätten är just det, speciell, i ordets rätta bemärkelse. Det går att vrida och vända på och vår förhoppning är att denna sammanställning ändå ska kunna bringa någon slags klarhet. Om inte annat visa på komplexiteten som föreligger i aktuellt fall.

Text: Eric Norén, doktorand och Fredrik Warnquist, universitetsadjunkt, Fastighetsvetenskap vid Lunds Tekniska Högskola, LTH.