Vad innebär upphandling?

Upphandling är ett begrepp som förekommer ofta i nyhetsrapportering och i samhällsdebatter. Är det ett nytt buzzword eller går upphandling att använda för att utveckla samhället och i så fall hur?

Vi har under senare år kunnat läsa och höra mycket om upphandling i media. Det har handlat om Stockholms läns landstings upphandling av ett högspecialiserat sjukhus, om Transporstyrelsens IT-upphandling och om Trafikverkets upphandling av rulltrappor till nybyggda pendeltågsstationer för att nämna några i media uppmärksammade exempel. När upphandling uppmärksammas i media är det ofta i samband med problem; förseningar, fördyringar eller felaktigheter. Sällan ges någon egentlig förklaring till vad upphandling innebär och om upphandling också kan innebära möjligheter.

Värdet av offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen är omfattande. Enligt rapporten Statistik om offentlig upphandling 2017 (Upphandlingsmyndigheten Rapport 2017:5, Konkurrensverket Rapport 2017: 11) uppskattas värdet av de upphandlingspliktiga inköpen i Sverige till cirka 642 miljarder kronor 2015. Det motsvarade drygt en sjättedel av BNP exklusive moms.

Totalt annonserades 18 330 upphandlingar i enlighet med upphandlingslagarna 2016 och i över hälften av upphandlingarna inkom mellan noll och tre anbud. I rapporten står också att anläggningsbranschen står för mer än hälften av antalet offentliga upphandlingar.

Vad skiljer inköp och upphandling?

En fråga som många ställer är vad som skiljer inköp och upphandling. Båda begreppen används, ibland synonymt. Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket gör uppdelningen att med offentliga inköp menas inköp av varor och tjänster inklusive byggentreprenader med offentliga medel. Och med offentlig upphandling menas de åtgärder som en myndighet vidtar i syfte att anskaffa dessa varor och tjänster inklusive byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (Upphandlingsmyndigheten Rapport 2017:5, Konkurrensverket Rapport 2017: 11).

Offentlig upphandling utgör alltså en central del av den offentliga inköpsprocessen och ska syfta till att skattemedel används på rätt sätt, säkra god konkurrens på marknaden och bidra till en hållbar utveckling.

I praktiken används begreppen inköp och upphandling olika inom olika områden, till exempel talas det oftare om upphandling av entreprenader än inköp av entreprenader, liksom att upphandla tekniska konsulttjänster istället för inköp av tekniska konsulttjänster, även om det senare också används.

I det privata näringslivet finns inte motsvarande uppdelning mellan inköp och upphandling eftersom privata företag inte behöver förhålla sig till samma strikta regler som de upphandlande myndigheterna. Privata företag kan till exempel vända sig till en tidigare leverantör som de har goda erfarenheter av och köpa in varor eller tjänster. En myndighet, däremot, måste alltid förhålla sig objektiv och neutral till de företag som vill bli leverantörer och den offentliga upphandlingen måste uppfylla krav på öppenhet och proportionalitet.

Kunskap om upphandling inom bygg

Länge var upphandling inom bygg ett praktiskt område. Kunskapen om upphandling och hur den kan användas för att främja utveckling har varit fragmenterad och det har saknats forskning och akademisk utbildning inom området. Ett problem som fortfarande finns är att traditionell upphandling med fokus på detaljstyrning och lägsta pris är vanligt, trots att nya mål för ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet ofta ställer krav på mer flexibla och innovationsvänliga upphandlingsmetoder och modeller.

Under senare år har dock upphandling inom bygg utvecklats till ett akademiskt område med både utbildning och forskning. Men för många är upphandling fortfarande något av ett buzzword, det vill säga ett modeord eller trendord som används men som är svårt att förstå vad det egentligen betyder och innebär.

ProcSIBE

Bristen på systematisk kunskap och forskning i kombination med behoven av hållbar utveckling var viktiga skäl till den Formasfinansieriade satsningen ProcSIBE (Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment). ProcSIBE har etablerat en stark tvärvetenskaplig plattform för forskning och utveckling som berör upphandling inom samhällsbyggnadsområdet. Den bygger i grunden på den nationella plattformen Sveriges Bygguniversitet, ett långsiktigt samarbete mellan KTH, Lunds tekniska högskola, Chalmers och Luleå tekniska universitet. I gruppen ingår även statsvetare från Karlstad universitet. Forskningen fokuserar på organisation, styrning och ledning av upphandling och behandlar alltså inte juridiken.

Syftet med ProcSIBE är dels att ta fram ny vetenskaplig kunskap om upphandling som publiceras internationellt, dels att stödja utvecklingen av svensk upphandling inom samhällsbyggandet. För att uppfylla syftet har en arena med forskare från olika vetenskapliga områden och lärosäten i samverkan med praktiker från näringsliv och samhällsorgan skapats där nya angreppssätt och ny kunskap utvecklas.

Många nya projekt och aktiviteter inom upphandlingsområdet har initierats av och med ProcSIBE i samverkan med bland andra Trafikverket, WSP, Stockholms stad, Centrum för management i byggsektorn (CMB) och Centrum för byggeffektivitet (CBE). Resultaten består bland annat av kunskapshöjande utvärderingar, internationella jämförelser, nya råd och riktlinjer för utvecklandet av upphandlingsstrategier samt utbildning i upphandling vid lärosätena.

Innovativt och hållbart samhällsbyggande

Resultaten hittills visar att upphandling kan användas som verktyg för ett mer innovativt och hållbart samhällsbyggande men att det förutsätter både kunskap och genomtänkta strategier. Till exempel krävs att byggherren utvecklar en genomtänkt och till det specifika projektet och dess kontext anpassad upphandlingsstrategi, med lämplig kombination av entreprenadform, ersättningsform, val av leverantör och samverkansform (Se till exempel rapporten Upphandlingsstrategier för utmanande projektförutsättningar i trånga innerstadsprojekt, En vägledning till byggherrar i Norra Djurgårdsstaden av Eriksson & Karrbom Gustavsson, 2016). Ett mer komplext och därmed riskfyllt projekt förutsätter ofta omfattande kommunikation mellan byggherre och leverantörer för att gemensamt formulera och lösa problem. Då lämpar sig en samverkansinriktad upphandlingsstrategi. I repetitiva projekt med kända förutsättningar och lägre risk kan istället en mer konkurrensinriktad upphandlingsstrategi utformas. 

Mer kunskap om upphandling, och hur upphandling kan användas som verktyg för ett innovativt och hållbart samhällsbyggande, finns på ProcSIBEs hemsida www.procsibe.se.

På Samhällsbyggardagarna 2018 håller jag och min kollega professor Anna Kadefors ett föredrag om utvecklingen av inköp och upphandling. Vi kommer bland annat att berätta om varför vissa talar upphandlingska och andra inköpingska.

Text: Tina Karrbom Gustavsson, lektor och docent på KTH.

Tina.karrbom@abe.kth.se