Överdäckningar, en smygande sårbarhet

Sårbarheten i våra infrastruktursystem har kommit smygande och den kan både hota samhällets funktionalitet och människors liv och hälsa. Ett exempel är så kallade överdäckningar av trafikleder.  

Flera av våra viktiga samhällsfunktioner upprätthålls av infrastruktur­system som har mycket lång livslängd, exempelvis vägar och elnät. Det gör att det tar förhållandevis lång tid att ändra ett sådant system när det väl är byggt. Det innebär att en händelse som betraktades som extremt osannolik, eller till och med omöjlig då ett infrastruktur­­­system byggdes, under systemets livstid mycket väl kan komma att betraktas som möjlig, eller till och med sannolik. Detta är speciellt olyckligt om även sårbarheten för sådana händelser, exempelvis en allvarlig brand eller explosion, också ökar på grund av ändrad utformning av infrastruktursystemen eller förändringar i omvärlden.

En sådan förändring av riskbilden kan komma obemärkt och det är inte ens säkert att vi kommer att märka en eventuell ökning av sårbarheten förrän det inträffar en katastrof. Sårbarheten har kommit smygande och den kan både hota samhällets funktionalitet och människors liv och hälsa. 

Förutsättningar kan förändras

För att ge ett specifikt exempel på en företeelse som är förhållandevis ny och som kan tänkas medföra smygande sårbarheter/hot använder vi så kallade överdäckningar av trafikleder. En viktig anledning till detta är att dessa system ofta har mycket lång livslängd och under den tiden kan många av de centrala förutsättningar som gällde vid konstruktionstillfället kan förändras. Exempel på platser där sådana projekt som nyligen färdigställts eller pågår är E18 vid Tensta och Rinkeby, E4 vid Norra station i Stockholm samt E45 i Göteborg.

Intresset för överdäckningar av transportleder har ökat markant i storstäder i Sverige under senaste 10-årsperioden och står högt på den politiska agendan. Med tanke på de starka incitament som finns för att öka andelen byggbar mark i städer och den möjlighet som överdäckningar innebär för att frigöra sådan mark är det intressant att notera att överdäckningar också innebär en förändrad riskbild. Ett exempel på sådan förändring är risken för allvarliga olyckor som involverar explosioner.

När det gäller explosioner är en komplicerande faktor att det är både praktiskt och ekonomiskt omöjligt att dimensionera en överdäckning för att klara den maximalt tillåtna transporterade lasten av explosiva ämnen, det vill säga 16 ton på väg. För att skadorna på grund av en explosion enbart ska påverka själva tunneln och inte ovanliggande bebyggelse har man i tidigare projekt bedömt att mängden explosiva ämnen inte får överstiga 1 – 2 ton till exempel vid E4 vid Norra station i Stockholm. Om en anläggning dimensioneras för sådana laster och en explosion motsvarande 16 ton inträffar kommer explosionen troligtvis att leda till mycket stora skador på tunnel­konstruktionen. I sin tur innebär det att de byggnader som planeras ovan tunneltaket kan komma att rasa.

Omöjligt att bygga bort risker

Även om det finns ­vägledning framtagen för att dimensionera skyddsrum och liknande byggnader mot väsentligt högre explosionslast är dessa inte förenliga med en välfungerande och funktionell överdäckning med ovanliggande bebyggelse. Det är alltså inte praktiskt möjligt att helt och fullt bygga bort denna slags skadeverkan. Då återstår möjligheten att förbjuda transporter av explosiva ämnen genom överdäckningen. Detta kan man självklart göra, men här finns en inneboende målkonflikt mellan infrastrukturförvaltaren och kommunen eller annan intressent i form av markägare som vill möjliggöra vägnära exploatering. Infrastrukturförvaltaren vill undvika restriktioner för mängd och typ av farligt gods som får transporteras på vägnätet samtidigt som markägaren vill undvika restriktion vad gäller markanvändning och maximera exploateringspotential, till exempel vad gäller byggnaders volym och exploateringsgrad. En knäckfråga vid överdäckning är hur denna målkonflikt hanteras när riskreducerande åtgärder ska identifieras och beslutas om.

Svårt att sia

Om ingen restriktion utfärdas vare sig när det gäller trafikering eller markanvändning finns en uppenbar fara för att kontrollen över risken går förlorad. Här smyger sig också en helt avgörande osäkerhet in. Hur kommer behovet av transporter av farligt gods se ut imorgon eller om 20 år?

Det svar man landar i, påverkar förutsättningarna för utformning och användande av överdäckningen högst väsentligt och därmed kostnader och intäkter/nytta. En överskattning av behov av framtida transporter kan medföra en onödigt kostsam anläggning eller att funktionalitet och nytta med anläggningen kraftigt minskar, exempelvis om mängden planerade bostäder behöver minskas kraftigt på grund av detta.

Å andra sidan, om framtida behovet underskattas så kommer i värsta fall antingen risknivån i anläggningens närhet att kunna bli högre än vad samhället anser vara godtagbart eller så blir det nödvändigt med ändrad användning av anläggningen, till exempel att riva byggnader eller att införa restriktioner för transporter.

En överdäckning kan ha en teknisk livslängd på cirka 100-150 år och att förutse hur de faktorer som kan påverka risknivån utvecklas under den tiden är omöjligt. Det blir då extra viktigt att antingen ha en konstruktion som tillåter förhållandevis stor variation när det gäller faktorer som påverkar risken, och/eller att ha ett system som kontinuerligt övervakar utvecklingen av risker. Men, att bara ha övervakning av risker är ingen garanti för framgångsrik hantering av dessa. Det krävs också att det finns realistiska möjligheter att i efterhand (efter att konstruktionen är byggd) påverka riskbilden. Det spelar ju ingen roll om man, exempelvis 20 år efter att en överdäckning har tagits i bruk, konstaterar att den risk som den utgör har blivit för stor om man inte då kan göra något åt det. En handlingsberedskap behövs.

Incitament saknas

Möjligtvis kan man invända att man alltid kan ändra en befintlig konstruktion. Men, det spelar ingen roll om man kan, frågan är om man kommer att göra det. I ett läge där olika faktorer succesivt gjort att riskerna med avseende på samhällets funktionalitet eller människors liv och hälsa ökat väsentligt kan det trots detta vara mycket svårt att få någon att agera.  Man hamnar lätt i ett läge där man kan ifrågasätta hela situationen ”varför är detta ett riskproblem nu, det har ju varit ok i 20 år?”. Man kan peka på det orimliga i att lägga stora resurser på att ordna ett problem som inte ger några direkt konkreta fördelar (åtgärdernas effekter ”syns” ju inte), och slutligen kan en brist på helhetsperspektiv resultera i att ingen av de inblandade aktörerna känner att ansvaret för risken är deras.

Det innebär att ingen av dem har några starka incitament för att driva på i frågan om att göra något åt riskbilden. Status quo-är bättre för samtliga inblandade och då kan det smygande hotet fortsätta att öka utan att någon reagerar.

Sett utifrån detta perspektiv är det inte konstigt varför de smygande hoten/sårbarheterna inte uppmärksammas och hanteras. Det handlar inte om att de inblandade aktörerna inte vill eller kan. Det handlar snarare om ett komplext riskhanteringsproblem där ett antal i sammanhanget ogynnsamma faktorer samverkar för att sätta hela systemet i ett ”låst läge”. Ett läge som kan innebära att de flesta förstår att en förändring vore önskvärd med tanke på de övergripande målen för vår säkerhet, men ingen har tillräckliga incitament (exempelvis genom tydlig ansvarsfördelning) eller möjligheter (exempelvis genom tydliga mandat) för att agera. Dagens planeringssystem verkar inte vara riggat för denna hantering ännu.

Kan motverka ambition

Är det då rimligt att man bortser från smygande hot och sårbarheter vid projektering av system som är centrala för att upprätthålla olika samhällsfunktioner ur ett hållbarhetsperspektiv? Om man inte hanterar dessa frågor i dag skapar man potentiellt mycket stora problem för framtida generationer. Vi riskerar att bygga system som på sikt är mycket sårbara och svåra att ändra. En sådan utveckling kan motverka ambitionen att bygga robusta städer med motståndskraft mot olika typer av katastrofer. Men, samtidigt är det orealistiskt att försöka bygga upp något nytt system eller procedur för att kunna hantera denna typ av risker.

Med största sannolikhet måste det ske inom ramen för det arbete som redan bedrivs i dag. Frågan är om det inte vore bättre att i högre grad hantera dessa potentiella hot och sårbarheter redan vid planering och projekteringen av infrastrukturen. Troligtvis är det så eftersom det vanligtvis blir billigare att införa skyddsåtgärder redan i planerings- och projekteringsstadiet än senare. Dessutom har man i projekteringsstadiet ett gynnsammare läge med avseende på att infrastrukturen ännu inte finns och därmed minskar möjligheten att man (felaktigt) tar ett visst antal olycksfria år som intäkt för att risken är ”ok”. Och, det finns sannolikt också större möjligheter att få de inblandade aktörernas incitament att peka i samma riktning under projekteringsfasen jämfört med senare.

Under projekteringen torde själva införandet av infrastrukturen kunna uppfattas som positivt av de flesta aktörer och då borde deras benägenhet att acceptera och möjliggöra ytterligare säkerhetsåtgärder öka, i förhållande till att införa dem senare. Även om det kan innebära något högre kostnader för dem under konstruktionsfasen.

Text: Johan Lundin, expert riskhantering, WSP Sverige AB och Henrik Tehler, professor vid avdelningen för riskhantering och samhällssäkerhet, Lunds universitet. , johan.lundin@wsp.com, henrik.tehler@risk.lth.se

Artikeln är en sammanfattning av delar av skriften ”Smygande sårbarheter och hot – en utmaning för arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet” som går att ladda ned från www.cencip.lu.se

Bild:David Martin JR, Unsplash