Rapport: Gemensamhetsanläggningar som verktyg för klimatåtgärder?

Klimatförändringarna är här. Inför mötet med nya, diffusa utmaningar är det lämpligt att se över beredskapen. Är de verktyg vi har till förfogande tillräckliga?

Framställningen tar sin utgångspunkt i frågeställningarna i en rapport som Vesterlins har skrivit på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Jordbruksverket, Skogsvårdsstyrelsen, Statens geotekniska institut (SGI) och Lantmäteriet.

En effekt av klimatförändringarna är extremväder. Vissa områden får ökad nederbörd och behöver effektiva system för avrinning och fördröjning. Andra möter torka, med ökad risk för bränder och snabb brandspridning som möjligen kan balanseras genom olika former av skyddsskog. Stigande vattennivåer och högre vattenflöden är en annan effekt. Det kan dels leda till översvämningar, dels risk för erosion, skred och ras. Stabilitetshöjande åtgärder och erosionsskydd kan då behövas.

Effekterna av klimatförändringarna är en kollektiv börda, men den bärs till övervägande del av de som äger den fasta egendom som riskerar att skadas. Effekterna träffar också de i nästa led, exempelvis de som försäkrar eller ger lån till fastigheter.

Effekterna träffar också de som varken äger egna fastigheter i riskzonen eller står i avtalsförhållande med de som gör det. Alla har ett grundläggande behov av att privata och offentliga investeringar inte skadas på ett sätt som urholkar ekonomin eller samhällsfunktioner.

Ur ett juridiskt perspektiv ligger ansvaret i huvudsak på fastighetsägaren som förväntas vidta åtgärder för att skydda sin egendom. I viss begränsad mån, bland annat genom grannelagsrätten och skadeståndsrätten, kan en fastighetsägare vara skyldig att vidta skadebegränsande åtgärder på den egna fastigheten i syfte att begränsa spridning av effekten till andra fastigheter, men i huvudsak står varje fastighetsägare ensam.

Staten bär ett i relation till de enskilda fastighetsägarna begränsat ansvar, men kan genom riktade bidrag och subventioner lindra den ekonomiska bördan och underlätta strategiskt viktiga åtgärder hos fastighetsägarkollektivet.

Kommunernas ansvar är tydligare än statens, inte minst i fråga om anläggningar som krävs för att säkra detaljplanelagda områden och allmänna vattentjänster. Genom detaljplaneläggning kan kommunen kräva att enskilda fastighetsägare ska utföra vissa skyddsanläggningar.

Kommunen kan vidare i samband med planläggning tillse att fastighetsägarna inom detaljplanen får betala för de kommunala skyddsanläggningar som är nödvändiga till följd av planen. Trots det uttalade ansvaret bär kommunen ändå i relation till fastighetsägarna ett begränsat ansvar, särskilt utanför tätbebyggda områden. Kommunen har också juridisk möjlighet att föra kostnaderna vidare till fastighetsägarkollektivet.

Genom översiktsplanen kan kommunen lyfta fram risker och behovet av åtgärder. Utöver det kan kommunen sällan bära en aktiv roll i fråga om anläggningar som skyddar privata fastigheter. Risken är att stödåtgärder kan stå i konflikt kommunallagen.

Sammantaget pekar systemet på fastighetsägarna. Det är dessa som förväntas agera för att skydda sin egendom mot klimateffekterna.

De anläggningar som fastighetsägarna kan behöva utföra för att skydda sin egendom är av skiftande slag. Det kan till exempel vara anläggningar som

• skyddar mot vatten (exempelvis strandskoningar, strandfodringar, vallar)
• skyddar mot höga flöden (exempelvis diken, översvämningsytor och utjämningsmagasin)
• stabiliserar mark (exempelvis skyddsskog och tekniska konstruktioner)

Anläggningarna är ofta för sin funktion beroende av att de vidtas som en sammanhängande helhet. En strandskoning som anläggs på en fastighet kan orsaka ökad erosion på en annan. En stabilitetshöjande åtgärd som vidtas på en fastighet kan vara meningslös om inte åtgärder samtidigt vidtas hos grannen. Samverkan är nödvändig.

Mellan fastigheter kan det i dag ske på i huvudsak två sätt: genom tillämpning av restvattenlagen respektive anläggningslagen. Båda lagarna möjliggör utförande och förvaltning av anläggningar, bygger på en myndighetsprocess och kan användas för att tvinga in fastigheter i en gemensam lösning. Inrättande av restvattenlagens samfälligheter omfattar tillståndsprövning, till skillnad från anläggningslagens diton. Vattensamfälligheter bildas genom en domstolsprocess, gemensamhetsanläggning inrättas genom lantmäteriförrättning. Kolliderar tillämpningsområdena har restvattenlagen företräde.

Båda lagarna ger rättsmedel för att inrätta anläggningar som ska vara gemensamma för flera fastigheter. Båda lagarna har få kasuistiska bestämmelser utan bygger på generella avvägningar. Därför fungerar de i sammanhang som inte kunde förutses när lagstiftningen tillkom, exempelvis effekter av klimatförändringar.

De två lagarna är centrala för fastighetsägarnas samverkan och kan vara till nytta för staten. Genom väl avvägda subventioner kan staten inte bara bidra till att öka antalet anläggningar utan också tillse att den samlade effekten av anläggningarna blir större.

Markutveckling är inte huvudsaken – även om det är en faktor – utan om att skydda stora samhällsinvesteringar och främja människors hälsa och miljö. Ett tydligare statligt intresse är svårt att finna.

Anläggnings- och restvattenlagarna är alltså principiellt användbara för att möta effekterna av klimatförändringarna. Prövningen möter dock flera utmaningar.

En gemensamhetsanläggning nyttjas normalt aktivt av fastigheternas ägare, exempelvis en väg eller en va-ledning. Anläggningar som möter klimateffekterna är till stor del passiva och balanserar risken för en oönskad händelse.

Om fastighetsägarna inte är överens är villkoret att gemensamhetsanläggningen ska vara av väsentlig betydelse för de deltagande fastigheterna. En passiv anläggning blir då beroende av hur sannolikt är det att den oönskade händelsen inträder och vilka blir effekterna av det.

Häri ligger utmaningen. Möjligheterna att använda anläggningslagen i större omfattning är starkt beroende av att det går att tillgå objektiva fakta som underlättar väsentlighetsprövningen. Här torde olika sektorsmyndigheter aktiva deltagande vara nödvändigt för att möjliggöra en effektiv tillämpning av anläggningslagen.

Men om parterna är överens, då går det? Ja, då går det så länge anläggningen är av stadigvarande betydelse för de deltagande fastigheterna.

För vidare läsning rekommenderas rapporten som överlämnades till nämnda myndigheter i april.

Tomas Vesterlin
jurist och civilingenjör, grundare Vesterlins