Utrivning av dammar – En aktuell fråga med fastighetsrättsliga konsekvenser

Sverige står i dagsläget inför en större våg av troliga dammutrivningar. Vi vill med denna artikel visa på de fastighetsrättsliga konsekvenser vid utrivningen av dammar, något som inte uppmärksammats i den miljörättsliga debatten.

En damm är en konstruktion, normalt skapad av människan, som tillser att förändra vattnets naturliga läge. Detta kan vara för att lagra vatten, fördröja det eller på annat sätt förmå vattnet att förhålla sig till omkringliggande bebyggelse på ett annat sätt än vattnet annars skulle göra på naturlig väg. Detta betecknas normalt för att det sker en reglering. Behovet av reglering är generellt sett intimt förknippat med utvecklingen av samhället där vi i Sverige dels har utnyttjat kraften från vattnet på olika sätt genom åren och dels genom att skapa bättre förutsättningar för att leva och verka på platser runt om i landet genom att ”flytta” vatten. Antalet dammar är i dag inte helt säkert men i SMHI:s senaste sammanställning (2016) anges att det rör sig om 10 600 dammar runt om i landet. Av dessa är troligen ca 1/3 knutna direkt till de ca 2 000 vattenkraftverk som finns i landet. Övriga dammar fyller andra syften såsom avvattning och reglering.

Sverige står i dagsläget inför en större våg av troliga dammutrivningar. Orsakerna till detta är komplicerade och svåra att kortfattat redogöra för. I alla enkelhet kan det beskrivas som att man från statligt håll, via vissa myndigheter, och från olika organisationers sida de senaste ca 10 åren har gjort bedömningen att dammar generellt har klar negativ påverkan på naturen. Detta är en ganska dramatisk ändring mot vad som får anses ha rått tidigare, främst längre tillbaks i tiden men även i relativ närtid. Tidigare får istället anses ha rått en syn som innebär att dämningar gynnar samhället, vilket har kommit till uttryck bl.a. genom tidigare lagstiftning i äldre vattenlagen (ÄVL). Då såg man dammarna och den verksamhet som hängde ihop med dem som nödvändiga och lagstiftningen handlade mera om att fördela intrånget av dammen på ett korrekt sätt. I och med dagens klimatförändringar, Miljöbalkens ikraftträdande 1999 och inte minst Sveriges medlemskap i EU är dock synen på vatten idag klart annorlunda. Sistnämnda aspekt accentueras inte minst av det s.k. Ramdirektivet för vatten (Direktiv 2000/60/EG – en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område) som Sverige har haft stora problem att implementera på ett korrekt sätt. Allt detta samverkar till dagens utgångsläge som kommer att medföra att vi troligen om ca 20-30 år kommer ha klart färre dammar i landet.

Effekten av en dammutrivning varierar väldigt mycket från fall till fall. Detta beror dels på de naturliga omständigheterna på platsen och dels på hur själva utrivningen görs. När det gäller den första aspekten så är vissa vattendrag mera känsliga än andra för de fluktuationer som uppstår naturligt. Ett år som detta då det är väldigt torrt och varmt medför det att oreglerade vattendrag i större utsträckning helt enkelt torkar ut. Och omvänt riskerar vid stora nederbördsmängder att medföra att översvämningar sker. Man blir helt enkelt mera utlämnad till naturen och får leva med de risker som detta medför. Sedan kan, om man ser till den andra aspekten, en utrivning göras på så sätt att viss reglerförmåga finns kvar. Man talar ibland om partiella utrivningar där vattnet på olika sätt fördröjs eller tvingas rinna på ett visst sätt. Detta kan dämpa effekterna av en utrivning som i annat fall skulle ha lett till helt oreglerade förhållanden. Dessa tekniker utvecklas hela tiden och det är direkt troligt att det kommer att användas i stor skala i landet. Kostnaderna för dessa varianter av utrivningar varierar dock kraftigt, det är som alltid helt beroende på förhållandena på platsen.

Tillstånd för utrivning
I och med att en damm reglerar vatten så medför detta att det är frågan om en vattenverksamhet. Detta då reglerna i 11 kap. miljöbalken, som omfattar vattenverksamheter, i 3 § klargör att i princip alla åtgärder som vidtas i vatten är att se som vattenverksamhet. En damm faller normalt sett under någon av punkterna 1, 4 och 5 i paragrafen. Med detta följer även en generell tillståndsplikt vilket framgår av 9 § i samma kapitel. Det finns dock i vissa fall möjlighet att enbart anmäla en vattenverksamhet, möjligheten till detta framgår av 9a § som hänvisar till 19 § i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter (FVV). De anläggningar som kan komma att vara enbart anmälningspliktiga är dock generellt sett relativt få. Huvudregeln är istället att tillstånd krävs och att detta ska sökas hos Mark- och miljödomstolen.

Vid en utrivning gäller generellt exakt samma regler, tillstånd krävs även för denna åtgärd. Detta är en av vattenrättens s.a.s. paradoxer. Eftersom vattenverksamhet är en evig verksamhet som ständigt pågår, då vattnet hela tiden regleras, så kan man inte bara avsluta den. Regleringen pågår ända till dess ett nytt naturtillstånd har inträtt efter att en utrivning är klar. Denna utrivning får också konsekvenser, särskilt som många av dagens dammar har mycket gamla anor. Alltså fungerar det inte som man kanske är ledd att tro, att en utrivning är en enkel fråga som enbart handlar om att rent tekniskt riva en anläggning. Detta är istället miljörättsligt en process som kan vara minst lika komplicerad som att söka tillstånd för en ny verksamhet. Allt avgörs av de faktiska omständigheterna på platsen, det kan finnas gynnsamma och icke gynnsamma förutsättningar för en utrivning på många sätt.

För att ytterligare komplicera bilden så införs från och med 1/1 2019 nya regler för prövningar av vattenverksamheter. Dessa regler är primärt avsedda för anläggningar som är kopplade till vattenkraften men kan även ha både direkta och indirekta konsekvenser för andra typer av dammar. De nya reglerna är komplicerade att i enkla ordalag beskriva men kort kan sägas att den nya prövningen handlar om att pröva anläggningar i ett större sammanhang, vattendrag för vattendrag. Syftet är att tillse att inom 20 år ska alla vattenkraftverk ha moderna tillstånd och villkor enligt miljöbalkens regler. I detta syfte kommer alla kraftverk och dess dammar att omprövas utifrån de förhållanden som nu råder på platsen. Detta innebär rent konkret att prövningsordningen och reglerna kommer att se olika ut för landets dammar, det avgörande är dammens användning och läge.

De omfattande prövningarna av landets alla vattenkraftverk kommer att sätta en hög press på Mark- och miljödomstolarna. Extra pengar är begärda av Domstolsverket för att kunna hantera alla anläggningar, vad den faktiska merkostnaden landar på är dock i dagsläget oklart. Vidare finns idag generellt på många länsstyrelser och andra vattenvårdande myndigheter en vilja att få igenom utrivningar av dammar för att skapa bättre förhållanden för djur och natur. Om detta dras till sin spets så kan det bli så att även många andra dammar hamnar på domstolarnas bord, något som då riskerar att leda till en enorm belastning på domstolarna. Det är således frågan om en nära framtid där prövning av dammar och utrivning av dammar kommer att vara en mycket stor fråga.

Civilrätt och fastighetsrätt
Ett grundläggande krav för att en ansökan om vattenverksamhet ska tas upp av domstolen är att sökanden kan visa på rådighet, detta är en s.k. processförutsättning och följer av 2 kap. 1 § lagen (1998:812) om särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Kravet på rådighet är endast att den presumtiva vattenverksamheten ska ha en rättighet att finnas på platsen som är stabil. Äganderätt är självklart det mest stabila men även andra rättigheter accepteras av domstolen. Det vanligaste alternativet till ägande är arrende men även andra nyttjanderätter förekommer.  För en damm som inte har någon koppling till vattenkraften är det således mest en fråga om att undersöka vem som har rådighet och vem som är verksamhetsutövare. Detta kan dock i sig vara nog så komplicerat då en vattenverksamhet kan anses ha flera verksamhetsutövare eller kanske ingen alls i miljörättslig mening trots att anläggningen bevisligen finns på en fastighet.

När det kommer till dammar som har med vattenkraft att göra kompliceras frågan ytterligare. Detta då vattenkraften för sin existens kräver rådighet över en fallsträcka där kraften ska utvinnas. En fallsträcka kan ägas av många olika fastigheter vilket gör att vid nyprövning krävs att den som ska bedriva produktion måste råda över minst hälften av fallrättigheterna. Det är denna omständighet som gör att många av dagens kraftverk har komplicerade lösningar för hur man civilrättsligt ska förhålla sig till kraftverket såsom ersättningar i form av frikraft, fiskeersättning m.m. Alla dessa aspekter finns normalt sett inbakade i domarna och är en del av dem.

Att notera för vattenkraftsdammar är även begreppet strömfallsfastighet som är den fastighet dit rätten att utvinna kraften är kopplad. För en stor del av kraftverken, men inte alla, finns strömfallsfastighet utsedd. Strömfallsfastigheten är normalt sett begränsad till det område där vattenverksamheten bedrivs men det finns även varianter där delar av anläggningen är belägen utanför strömfallsfastigheten och blir då tillbehör till denna.

Det sagda ovan innebär att dammar i allmänhet och vattenkraften i synnerhet får klara konsekvenser för fastighetsrätten. En fastighet belägen nära en damm har därför oftast någon form av koppling till den bedrivna vattenverksamheten. Vad denna koppling består i kan vara svårt att enbart med hjälp av sedvanliga hjälpmedel som fastighetsregistret att finna. Vissa rättigheter som berör vattnet kan framgå av fastighetsregistret men för att få en komplett bild kan det vara nödvändigt att gå till det tillstånd som finns för verksamheten. Detta då många tillstånd för kraftverk och dammar är gamla och det är inte säkert att alla delar är inskrivna på ett korrekt sätt.

Det som sker vid en utrivning är att verksamheten avslutas inom ramen för prövningen. Med detta följer egentligen att alla delar av verksamheten också ska avslutas. Därmed kommer troligen domstolarna att även behöva förhålla sig till och behandla de civilrättsliga och fastighetsrättsliga momenten vid utrivningar. Då det som sagt har gått många år sedan verksamheten startade kommer detta troligen leda till komplicerade frågeställningar som måste hanteras på ett korrekt sätt. I annat fall kommer stor osäkerhet att råda. Om exempelvis en damm reglerar en sjö och denna har funnits i över hundra år så har rimligen all bebyggelse runt sjön anpassat sig. När dammen då försvinner så uppstår en negativ påverkan på fastigheterna runt sjön då vattnet börjar att fluktuera mera naturligt, vissa år är vattnet mycket högre och andra år mycket lägre. I ett sådant läge går det att argumentera för att eftersom frågorna hanterades när dammen byggdes så måste de även hanteras när dammen rivs. Det är dock inte helt självklart vilket gör att det är svårt på förhand att veta hur parterna och domstolen kommer att förhålla sig till dessa frågor.

Vägar
En särskilt viktig fastighetsrättslig konsekvens gäller vägar. Dels handlar det om de vägar som på något sätt är en del av dammanläggningen och dels de vägar som inte är en del av dammanläggningen men som ändå påverkas av ändrade vattennivåer. Hur vanligt detta är har vi inga siffor på men vår bedömning är att det är ett icke oväsentligt antal. Dessa vägar kan vara upplåtna med olika rättigheter som exempelvis gemensamhetsanläggningar, servitut och allmänna vägar (vägrätt). De vägar som är en del av väganläggningen är kanske svåra att missa, om dammen rivs ut följer vägen helt enkelt med. Ett exempel på en sådan väg finns i rättsfallet MÖD F 2344-16 (Bron över Holmsjödammen) där en gemensamhetsanläggning för väg använde en dammanläggning som bro. Rättsfallet avser ingen utrivning utan en omprövning av gemensamhetsanläggningen men den intressanta frågan i rättsfallet var ansvarsfördelningen mellan dammen och gemensamhetsanläggningen, dvs relationen mellan vattendomen från 1956 och anläggningslagen (AL). Hovrättens slutsats var att huvudansvaret för bron var enligt vattendomen, dvs gemensamhetsanläggningen har rätt att använda bron som väg och ansvarar för rena driftsfrågor så som snöröjning. Vägar som inte är en del av själva dammen och som kanske ligger långt från själva dammanläggningen kan också påverkas att utrivningen. I nr 2 år 2018 av Bulletinen (Riksförbundet enskilda vägar) beskrivs hur en befintlig väg över en sjö, anlagd på vägbank och bro, vägtekniskt kommer att påverkas av en eventuell utrivning. Konsekvenserna enligt artikeln är stora och kostsamma för vägen, både gällande vägbanken och bron. I båda dessa fall kommer det troligen att krävas en lantmäteriförrättning om dammen rivs ut, vilket är en från miljöprövningen sparat process.

Servitut
En annan fastighetsrättslig konsekvens är de avtalsservitut, officialservitut och ledningsrätter som berörs av utrivningen. På samma sätt som för vägarna kan dessa rättigheter beröra själva dammanläggningen och påverkas direkt eller så finns de en bit bort och påverkas indirekt.  Ett tydligt exempel är bryggservitut som normalt inte flyttas med automatiskt när vattennivån sänks (eller höjs), servitutet kan inte längre användas. Istället krävs det att servitutet ändras eller upphävs, ofta krävs en lantmäteriförrättning.

Utrivning av dammar aktualiserar också frågan om legalservitut för nyttjande av uppgrundningar enligt JB 1:6 och rätten att uppföra bryggor mm enligt 2 kap. 7 § LVV.  Onaturliga strandförskjutningar ger inget legalservitut vilket leder oss till frågan vad är naturligt i vattendrag och sjöar som har varit reglerade i mer än 100 år?

Sakägare
En aspekt som har betydelse för frågan om prövningen av utrivningar är vilka som är sakägare. Förutom vissa myndigheter och miljöorganisationer så gäller huvudregeln att 16 kap 12 § miljöbalken som i första punkten anger att den är sakägare som beslutet angår och det går denne emot. Ledning i frågan kan även sägas ges av regeln i 9 kap. 2 § LVV där det anges regler för när en fastighet är berörd av en vattenverksamhet. Det är således en bedömning från fall till fall men generellt så är kretsen som berörs av en damm väldigt vid, det tenderar att bli en stor skara fastigheter som påverkas av en damm. Detta är en följd dels av fysiska förutsättningar men även då frågan om fallrättigheter kan vara utspridda på ett stort antal fastigheter. Detta då rättigheterna med åren har ”vandrat vidare” genom fastighetsbildningar på olika sätt. Det är därför inte ovanligt att även en relativt liten damm har hundratals berörda fastighetsägare. Detta gör att en process att utriva en damm kan bli en oerhört komplicerad och omfattande process om alla som är sakägare vill lägga sig i. Till detta kommer att sökanden till en vattenverksamhet normalt sett ska stå för både sina och motpartens rättegångskostnader vid processen i Mark- och miljödomstolen. Att observera är att detta inte kommer att gälla vid omprövningar för de befintliga vattenkraftverken. I dessa processer gäller sedvanliga processregler inom miljörätten vilket är att var och en står för sina rättegångskostnader. För alla andra fall gäller dock den nuvarande regeln vilket även gör att berörda sakägare tar en mycket liten risk att engagera sig i ett mål som gäller en utrivning av en damm. Detta bör rimligen också leda till att ytterligare medföra att processerna kommer att bli komplicerade och omfattande.

Sammanfattningsvis kommer vi troligen se många miljöprövningar om utrivningar av dammar framöver. För att detta på allvar ska tillse att samtliga delar av en damms påverkan avslutas krävs att de fastighetsrättsliga frågorna lyfts upp i processen. Det kommer att innebära mycket arbete för domstolar, myndigheter och fastighetsägare men att skjuta frågorna på framtiden är ett betydligt sämre alternativ. Risken är dock stor att påverkan av dammutrivningarna får stora konsekvenser för delar av samhället som normalt sett inte är vana vid att hantera den lagstiftning som är förknippad med dem. Det finns således all anledning för alla som är något så när berörda av en damm att bevaka vad som händer de närmaste åren.

Av Viktor Falkenström, advokat på Hamilton Advokatbyrå i Karlstad och Fredrik Warnquist, universitetsadjunkt på Lunds Tekniska Högskola

Bild: Rawpixel, Unsplash