Allt är inte möjligt, men inget är heller förutbestämt – om medborgardialogens maktdilemman

Vem ska bestämma i planeringssituationer där det finns olika uppfattningar om vilken utveckling som är önskvärd? I en ny studie av en medborgardialog får vi inblick i en planerares erfarenheter av att hantera de dilemman som aktualiseras när planeringsbeslut är omstridda. Det är en berättelse om makt där allt inte är möjligt, men inget heller är förutbestämt.

 I studien, som vi gjort på uppdrag av Decodeprojektet, berättar en planerare om sina erfarenheter av dialoger med medborgare som uttrycker olika och ibland motstridiga önskningar om upprustningen av en park: ”Ja, det är 10 000 kronorsfrågan: vad är rätt när folk tycker olika?”. Många planerare känner nog igen sig i den frågan, eftersom de ofta arbetar med processer där beslut är omstridda. Ska grönområden få finnas kvar eller ska hus byggas? Vem ska få sin vilja igenom och varför? Frågorna är många i planerarens vardag och svaren svåra att finna, men väl värda att söka.

Planerarens berättelse om medborgardialogen om Lina Sandells park genomsyras av en övertygelse om att maktskillnader i samhället gör medborgardialoger nödvändiga. Planeraren ser hur kön, ålder, härkomst, position och kunskap skapar olika möjligheter för medborgare att göra sina röster hörda. Han tror att medborgardialoger kan göra skillnad genom att jämna ut sådana maktskillnader. Det finns även en insikt om att han själv och andra planerare i kraft av sina kunskaper och positioner kan få ett maktövertag i relationer med medborgare. Samtidigt är berättelsen pragmatiskt medveten om att alla maktskillnader inte är orättfärdiga: ”den grupp som är röststark behöver ju inte ha dåliga argument”.

 Alla kan inte bestämma

Därmed berör berättelsen ett generellt dilemma i medborgardialoger: maktskillnader framstår som orättvisa, men samtidigt är det varken möjligt eller alltid önskvärt att alla får bestämma lika mycket. Demokratiforskaren Jane Mansbridge menar således att “demokratisk handlande”, såsom planering, inte bara handlar om att komma överens utan även inkluderar att “få människor att göra vad de annars inte hade gjort genom hot om sanktioner eller användning av makt”. Medborgardialoger kan därmed kanske i vissa avseenden förstås som ett sätt att “göra användningen av tvång mer legitim”.

I vår berättelse växlar planeraren i sin värdering av maktskillnader. Han anser att det är problematiskt att killar ofta använder parker mer än tjejer och väljer därför att ge tjejernas perspektiv mer utrymme under dialogtillfällen. I andra situationer tycks maktskillnader ses som mer legitima, till exempel då planeraren hänvisar till att politiska beslut sätter ramarna för planeringsprocessen och när han lyfter fram att planerare behöver avgöra frågor där medborgare inte kan komma överens.

I berättelsen finns en ambivalens avseende maktskillnader mellan tjänstepersoner och medborgare. Ofta ses det som önskvärt att minska sådana skillnader, till exempel genom att ”komma ut och jobba i området, att vi kommer till deras platser och möter dem där. Det gör att man bryter ned det formella, kopplat till maktstrukturer”. Men planeraren ser även behovet av att expertkunskaper får genomslag i utformningen av parken. Inte minst betonas att planerare behöver använda sin makt för att avgöra frågor där medborgarna är oense eftersom ”Det är lätt för alla att önska men det är svårt för alla att vara arkitekter och hålla i helheten”.

Planerarens makt

Hur ska planerare hantera makt? Vår analys visar att berättelsen innehåller åtminstone tre olika sätt att svara på frågan. Det första är att planeraren använder sin makt för att kompensera de medborgare som är missgynnade. Till exempel berättar planeraren att ”när vi bygger sådana här […] parker så vet vi att de till 70-80 procent används av killar. Då blev vår naturliga ingång: hur kan vi få tjejer att använda parken mer?”.

I andra situationer väljer planeraren att bejaka sitt maktövertag. Till exempel framgår att planeraren med sina kollegor valde ut vilken park som skulle rustas utan att direkt konsultera medborgarna: ”Då tänkte vi att Lina Sandells park, som kanske inte är någon utmärkande plats idag, skulle ha goda förutsättningar att fortsätta vara en väldigt grön plats i den nya urbanare kontexten [som blir en följd av den större exploateringen i samma område]”.

Det tredje svaret är att planerarna bör försöka skapa förutsättningar för samsyn mellan medborgare och därigenom minska betydelsen av maktskillnader. Planeraren berättar till exempel om hur de som bor nära parken fick vetskap om olika perspektiv på parkutvecklingen och sedan gavs ansvar för att på ritningar utforma lösningar som skulle göra alla nöjda: ”Det som hände var att när de fick höra varandra säga sina saker fanns det någon slags trovärdighet i att de boende tyckte olika och då kunde man börja närma sig varandra”.

Pragmatiska avväganden

Planerarens berättelse visar således hur medborgardialoger kan genomföras med kritisk udd riktad mot orättvisa maktskillnader. Samtidigt får vi en känsla för att det krävs pragmatiska avväganden mellan dilemman, där det bästa inte bör bli det godas fiende.

Det ger oss inblickar i en planeringspraktik bortom både de deterministiska förutsägelserna om att dialoger tjänar de rådande maktordningarna och de naiva föreställningarna om att vi alltid bör ersätta maktrelationer med konsensus. Därmed lär oss berättelsen att allt inte är möjligt: det finns alltid begränsningar i vad som går att påverka och exkludering av beslutsalternativ är nödvändigt i alla planeringsprocesser. Men berättelsen visar även att inget är förutbestämt: varje medborgardialog öppnar möjligheter för planerare att göra skillnad.

Text: Martin Westin och Alexander Hellquist, Uppsala universitet