Medfinansieringsersättning, hur motiveras avtalandet om ersättningen?

Investeringar i infrastruktur innebär stora kostnader för samhället. Samtidigt leder dessa till bättre tillgänglighet för områden och därmed värdeökning på fastigheter. Ett försök att hantera stora investeringar och kunna återföra del av värdestegringen till investerare är införandet av medfinansieringsersättning.

I samband med Sverigeförhandlingen infördes medfinansieringsersättning i PBL. Det innebär att den som får nytta av infrastruktur också ska bidra ekonomiskt till utbyggnaden. Konkret medför det att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur i sin tur får förhandla med fastighetsägare eller exploatörer som bygger nytt om att frivilligt ersätta kommunen för deras bidrag.

Fastighetsägarens erläggande av medfinansieringsersättning möjliggör att delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av offentliga investeringar i transportinfrastruktur kan återföras, även kallat värdeåterföring.

Många frågor att lösa
I teorin låter det sunt att den som gynnas också får vara med och bidra men hur fungerar det i praktiken?

Lagstiftningen om medfinansieringsersättning är relativt ny och lagstiftaren har lämnat många princip- och tillämpningsfrågor att lösa för kommunerna. Bland annat bör de definiera en metod för att motivera ersättningsnivåer utifrån antagen värdeökning och ett förhållningssätt vid förhandling om ersättningen.

Dessa frågor undersöks i examensarbetet “Medfinansieringsersättning – och dess tillämpning” där nio Stockholmskommuner intervjuas vilka har möjligheten att använda ersättningen i samband med utbyggnad av spårbunden infrastruktur.

Studien visar att en övervägande del av kommunerna har börjat eller ska börja använda medfinansieringsersättning. Det finns dock skillnader i användningen som beror på skilda förutsättningar avseende exempelvis stadsbild, markägoförhållande eller politisk vilja.

Fördela bidraget
En vanlig strategi för att bestämma ersättningsnivåer och täcka kommunens medfinansieringsbidrag är att fördela bidraget på en tänkt byggrättsportfölj fram till trafikstart. Innebärandes att förhållandet mellan kommunens medfinansiering och planerade bostäder blir en faktor som påverkar nivån på ersättningen och den tänkta värdeökningen.

Att fördela kostnaden upplevs som enklare än att kvantifiera värdeökningen från infrastrukturen. Anledningen till att värdeökningen hänförlig till infrastrukturen är svårbedömd beror bland annat på att det är svårt att särskilja den från andra påverkande faktorer samt när i tiden den uppstår.

I de fall när den nya infrastrukturen gör det möjligt att bebygga ett helt nytt obebyggt område är koppling till nyttan tydligare. Problemet är att kommuner har medfinansierat infrastruktur som byggs vid befintligt bestånd och andra värdehöjande faktorer. Finns redan god tillgänglighet genom befintlig infrastruktur är det komplicerat att bestämma den relativa värdeökningen till följd av ytterligare infrastruktur. Dessutom är det idag svårt att motivera uttag av en ersättning för infrastruktur som kommer färdigställas långt fram i tiden. Exempel på detta är kommunerna längs Roslagsbanan som redan börjat ta ut medfinansieringsersättning för en utbyggnad som planeras bli klar 2038.

Svårbedömd värdeökning
Att värdeökning på fastigheter av transportinfrastruktur är svårbestämd framgår även av SOU 2018:13, som utredde eventuellt införande av områdesvis beskattning för infrastrukturinvesteringar. Enligt den utredningen är det inte möjligt att beskatta ett område som får ny infrastruktur för att det är för komplicerat att kvantifiera värdeökningen och därmed skattebasen. Motsägelsefullt påstås det i förarbetena till den nya lagstiftningen om medfinansieringsersättning, SOU 2015:60, att värdeökningen kommer kunna särskiljas och fastställas relativt enkelt.

Faktumet att fastigheter kan antas öka i värde av bättre tillgänglighet är empiriskt bevisat, varför ersättningen kan motiveras i de flesta fall. Frågan är snarare hur stor värdeökning som faktiskt följer av förbättrad transportinfrastruktur, vilket kan medföra diskussion kring medfinansieringsersättningens skälighet.

I propositionen, 2016/17:45, förs resonemanget att precist bestämmande av värdeökningen inte är nödvändig eftersom avtalande om ersättningen ska utformas som frivilligt för exploatören att ingå. I samband med ett sådant frivilligt verktyg anses förhandling mellan parterna kunna leda till en tillräckligt skälig överenskommelse. Med det resonemanget blir givetvis upprätthållandet av frivillighet och förhandlingsbarhet principmässigt viktigt i kommunens tillämpning av ersättningen.

Begränsad efterlevnad
I intervjustudien framgår dock att medfinansieringsersättning inte appliceras med den grad av frivillighet och förhandlingsutrymme som förarbetena motiverat. Kommunernas förutsättning att efterleva principerna begränsas istället av olika omständigheter och leder till tillämpning som inte speglar förarbetena till lagstiftningen.

En orsak är att det något motsägelsefullt även ställs krav på kommunerna att ta fram riktlinjer för överenskommelser om medfinansieringsersättning. Dessa ska syfta till att upprätthålla likabehandling, transparens och förutsägbarhet vilket givetvis är eftersträvansvärt. Å andra sidan blir konsekvensen att ersättningens förhandlingsutrymme direkt motverkas och begränsas. I riktlinjerna framgår ersättningsnivåerna för det mesta tydligt vilket innebär att en förhandling inte blir trolig.

I kombination med riktlinjer som tydligt reglerar uttaget av medfinansieringsersättning kan det anses att kommunens planmonopol begränsar förhandlingsutrymmet ytterligare. Dels eftersom förhandlingsparterna inte kan anses vara jämnstarka, men också eftersom

överenskommelse om ersättningen ofrånkomligen knyts som villkor för antagandet av detaljplanen genom planmonopolet. Rent praktiskt övergår då frivilligheten att bidra med medfinansieringsersättning till en förutsättning för att få utveckla marken, vilket verkar avspeglas i tillämpningen bland intervjuade kommuner.

Byggherrens incitament minskar
Samtidigt kan det diskuteras hur väl en alternativ tillämpning som hypotetiskt efterlever hög grad av frivillighet och förhandlingsbarhet faktiskt hade fungerat. I och med att kommunen måste avtala om sitt medfinansieringsåtagande med staten eller landstinget innan möjligheten ges att i sin tur förhandla om medfinansieringsersättning minskas byggherrarnas incitament att frivilligt bidra till transportinfrastrukturen i fråga. Oavsett om byggherren bidrar med ersättningen kvarstår kommunens medfinansieringsåtagande och infrastrukturen blir antagligen av ändå. På så sätt medför inte ersättningen utökade resurser för utbyggnaden av infrastruktur ur byggherrens perspektiv. Att tillämpa medfinansieringsersättning på frivillig grund kan därför anses motverka syftet med införandet av den nya lagstiftningen.

Införandet av värdeåterföring genom medfinansieringsersättning är i grunden en god idé. Det är få som direkt ifrågasätter att fastigheter kan antas öka i värde av bättre tillgänglighet, trots det är tillämpningen till synes inte oproblematisk.

En förutsättning som kan öka acceptansen och chansen för överenskommelse är om värdeökningen kan bevisas vara större än ersättningen, vilket är enklare sagt än gjort. Vid införandet motiverades medfinansieringsersättning med att avtalande om ersättningen ska föranledas av frivillig överenskommelse. Sådan frivillighet är däremot inte lätt att upprätthålla under omständigheterna, men kanske inte heller helt eftersträvansvärd.

Niklas Karlsson och Mikael Puskas, Kungliga tekniska högskolan Exploateringsingenjörer, niklka@kth.se, mpuskas@kth.se

Photo by Luca Bravo on Unsplash