Strandskydd i stad – ett hinder för bostadsplanering?

Mycket av diskussionen om ett reformerat strandskydd gäller landsbygderna. Men hur ser det ut i städer och tätorter? Där finns ofta strandnära mark som skulle passa för bostäder – men där miljöbalkens strandskydd hindrar byggande.

Eidar Lindgren reder ut det rådande rättsläget och ger också förslag på möjliga vägar framåt.

I många städer och mindre tätorter belägna vid vatten finns strandnära obebyggd mark som är lämpad för bostäder, men där miljöbalkens strandskydd hindrar byggande. Detta inträffar även om bebyggelsen placeras en bit bort från stranden, eftersom strandskyddet ofta omfattar en generellt utlagd zon på 100 meter eller i vissa fall når upp till 300 meter från strand. 

Behovet av nya bostäder i goda lägen vad avser kommunikationer, service och teknisk infrastruktur kommer därför i konflikt med ett strandskydd som är generellt avgränsat och ofta utlagt på platsen vid en tid då behoven att nyttja marken för bostäder inte var lika påtagligt.  

Miljöbalkens bestämmelser om strandskydd innefattar visserligen möjligheter till dispens i ett enskilt ärende eller upphävande av strandskydd inom detaljplan. Men då krävs ett sådant ”särskilt skäl” som anges i lagtexten. 

Nuvarande formuleringar av ”särskilda skäl” ger enligt min mening för lite utrymme åt de avvägningar som bör ske mellan strandskyddets syften och de behov av byggande som manifisteras av kommunens planering enligt plan- och bygglagen och bostadsförsörjningslagen. Detta gäller i synnerhet i situationen med obebyggd mark belägen inom strandskydd. 

För att underlätta kommunernas arbete med bostadsbyggande och annan tätortsutveckling föreslås här att den uppräkning av ”särskilda skäl” för dispens och upphävande som finns i miljöbalken kompletteras med; området behöver tas i anspråk för tätortsutveckling som stöds av kommunens planering enligt plan- och bygglagen. 

 

Strandskyddets generella utformning motverkar god stadsplanering  

Samhällsbyggande innebär per definition att det sker avvägningar mellan olika behov. Vad gäller markanvändning sker detta genom fysisk planering enligt plan- och bygglagen och specifikt vad gäller bostäder sker en behovsplanering enligt bostadsförsörjningslagen.

Sammantaget är detta ett system som ska trygga att förutsättningar och behov kartläggs ingående, avvägningar görs och lösningar tas fram – enligt det ansvar och de befogenheter kommunerna har. För tätorter vid vatten blir strandskyddet en faktor som begränsar kommunens planeringsutrymme, i synnerhet vad gäller obebyggd mark.  

Problematiken har sin grund i att strandskyddet utgörs av zoner/förordnanden med strikta regler, och som har avgränsats på marken genom en översiktlig metodik. Skyddet av tätorternas stränder är alltså inte ett resultat av platsspecifika avvägningar mellan olika behov, så som annars görs i samhällsbyggandet. Dock finns öppningar för vissa avvägningar med stöd av bestämmelserna om ”särskilda skäl” som kan motivera undantag från strandskyddets förbud. 

”För tätorter vid vatten blir strandskyddet en faktor som begränsar kommunens planeringsutrymme,
i synnerhet vad gäller obebyggd mark.”

Vad gäller bostadsprojekt på obebyggd mark som inte är avskild från strand genom väg etc., kommer en kommun behöva anföra följande särskilda skäl: ”Området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området”.¹ Enligt lagens förarbeten ska det sistnämnda kriteriet tolkas som att annan placering är ”omöjlig eller orimlig”.²

Annorlunda uttryckt, kommunen måste visa att planerat byggande inte rimligen kan ske på annan plats. En svår bevisbörda vad gäller bostäder, eftersom dessa inte likt hamnanläggningar, vattenintag etc. per definition måste ligga vid vatten. Resultatet har blivit att i fråga om bostäder har det nämnda särskilda skälet tolkats på olika sätt. Det gäller såväl kommuner, länsstyrelser som mark- och miljödomstolar. Även de fall som prövats av Mark- och miljööverdomstolen illustrerar att bestämmelsen är svårtolkad. 

Trots osäkerhet kring lagens tolkning behandlas obebyggda strandområden i vissa fall som en markresurs i översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner, med ambition att hitta platser för bostadsbyggande. Med detta som grund tas detaljplaner fram för bostadsprojekt inom strandskydd. Vilket sker i förlitan på att länsstyrelsen under planarbetets gång – i sin tillsyn över strandskyddet – gör en korrekt bedömning när de godtar detaljplanen. Vilket bekräftas efter antagandet genom att länsstyrelsen inte beslutar om  överprövning enligt 11 kap. plan- och bygglagen. 

Om en sådan detaljplan överklagas av enskild part och prövas i mark- och miljödomstol kan dock – trots länsstyrelsens godkännande i fråga om strandskyddet – domstolen stoppa projektet om den anser att kommunen ”inte visat att byggandet inte kan ske på annan plats”. Domstolen kan med andra ord bedöma att kommunens planering enligt plan- och bygglagen inte varit tillräckligt genomarbetad. Med bättre planering skulle kommunen kunna finna en annan lämplig plats för bostadsbyggande, enligt domstolen.

Frågan blir i grunden hur tungt ett bevarandeintresse enligt strandskyddet ska väga i relation till andra behov/intressen. Jag vill tydliggöra problematiken med ett scenario, som följs av fyra exempel från verkligheten. 

Antag att en kommun har bedrivit översiktlig planering enligt plan- och bygglagen, där utvecklingen i en tätort behandlats ingående i en fördjupad översiktsplan. Där anges att en viss obebyggd plats inom strandskyddsområde kan vara lämplig för bostäder. Under detaljplanearbete bekräftas att platsen är lämplig för bostadsbyggande, av många skäl: närhet till skola och service, kort avstånd till tåg- och buss, möjligheter att ansluta till befintligt va-nät, vacker utsikt mot vatten. Kommunen konstaterar även att platsen i dag har lågt värde för allmänhetens rekreation – beroende på terräng och växtlighet.

I detaljplanen placeras bostadshusen en bit upp i terrängen, området närmast strand förblir obebyggt och utgör allmän plats, som iordningställs så att stranden blir mer tillgänglig än tidigare. Effekterna på det växt- och djurliv som har anknytning till vatten blir små och inget byggande sker i vattnet.  

”Kommunen får hitta en annan plats utanför strandskyddet – som inte skulle vara en lika naturlig och samhällsekonomiskt motiverad utveckling av orten.”

Trots dessa förutsättningar och den planering som kommunen gjort, finns en påtaglig risk enligt nuvarande lagtext och rättspraxis från Mark- och miljööverdomstolen, att byggandet stoppas med hänvisning till att kommunen inte tillräckligt övertygande visat att byggandet inte kan ske på annan plats. Resultatet blir att kommunen får hitta en annan plats utanför strandskyddet – som inte skulle vara en lika naturlig och samhällsekonomiskt motiverad utveckling av orten, och där det kanske saknas intresse att bygga eftersom det inte är en attraktiv boendemiljö.

 

Fyra exempel

Här redovisas fyra fall, där Mark- och miljööverdomstolen ansett att kommunerna inte på ett tillfredsställande sätt visat att byggandet inte kan ske på annan plats. Vilket medförde att strandskyddet inte kunde upphävas. Notera återigen att länsstyrelserna, som tillsynsmyndigheter över strandskyddets hantering i detaljplaner (11 kap. plan- och bygglagen), inte ingripit, utan tvärtom godtagit kommunernas motiveringar och beslut.

 

1. Mariestad

Det första fallet är en detaljplan för ca 30 villor i Mariestads centralort.³ Platsen ligger mer än 100 meter från strand men inom strandskydd som är utvidgat till 300 meter. Föreslaget byggande finns med i en fördjupad översiktsplan från 2013 och i ny översiktsplan från 2018. 

 I planbeskrivning upprättad inför samråd anför kommunen; ”Området som föreslås exploateras och där strandskydd avses upphävas domineras av tät vegetation och bedöms ha ringa värden för rekreation.” Kommunen klargör samtidigt att allmänhetens tillträde till strandområdet närmare Vänern inte hindras. 

Platsen är obebyggd. För att upphäva strandskydd där villorna ska uppföras hänvisar kommunen till det särskilda skälet ”angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området”. Detta godtas av länsstyrelsen. 

Kommunens antagandebeslut överklagas av två ideella organisationer.⁵  Ärendet går vidare till Mark- och miljööverdomstolen som upphäver kommunens beslut att anta planen.⁶ Domstolen påtalar att det pågår förtätningar inom andra områden i kommunen och anser att en annan lokalisering av de planerade bostäderna, utanför strandskyddat område, inte bör vara orimlig eller omöjlig. 

 

2. Skellefteå

Nästa exempel är från Skellefteå där kommunen den 14 juni 2016 antog en detaljplan i centralt läge vid Skellefteälven, med möjlighet att uppföra flerbostadshus.⁷ Beslutet var i linje med kommunens fördjupade översiktsplan för Skelleftedalen, antagen 2011. 

I argument kring strandskyddet framför kommunen bland annat att platsen till stor del redan är ianspråktagen och att området intill stranden tryggas för allmänheten. Planen överklagas – på flera grunder, inte bara strandskydd – av ett flertal privatpersoner och en samfällighetsförening. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.

I fråga om strandskydd finner domstolen att skälet ”angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området” är tillämpligt. Man hänvisar även till att länsstyrelsen tidigare, under kommunens planarbete, gjort samma bedömning. Domstolen säger att ”planintresset i detta fall väger tyngre än strandskyddsintresset”. 

När ärendet kommer till Mark- och miljööverdomstolen⁹ blir bedömningen den omvända och kommunens antagandebeslut upphävs. I domskälen sägs att  

”…den utredning som finns i målet inte ger stöd för att intresset av att bygga bostäder inte kan tillgodoses utanför området. Det finns därför inte skäl att upphäva strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken.”

 

3. Ängelholm

Den 28 januari 2019 antogs en detaljplan för Rönnen 2 med flera. Planen avsåg uppförande av mindre flerbostadshus i ett centralt läge vid Rönne å. 

I planbeskrivningen redovisar kommunen överväganden och omständigheter som lett fram till föreslagen placering. Bland annat att infrastruktur är utbyggd intill planområdet och att platsen ligger nära service och kommunikationer. Förslaget är även i linje med kommunens översiktsplan och bostadsförsörjningsplan. Vidare framhävs att strandpromenaden kommer vara allmänt tillgänglig eftersom den planläggs som allmän plats. 

Planen överklagas av en lokal förening och av två privatpersoner. Mark- och miljö­domstolen konstaterar att länsstyrelsen inte har överprövat kommunens beslut och att vid sådant godkännande från länsstyrelsen finns normalt inget skäl för domstolen att frångå detta. Domstolen avslår därför överklagandena. I Mark- och miljö­överdomstolen¹¹ blir bedömningen dock en annan och kommunens antagandebeslut upphävs. Mark- och miljööverdomstolen anför som motiv, citat; 

”Kommunen har inte presenterat någon utredning om möjligheten att uppföra bostäder i den omfattning som åsyftas i detaljplanen utanför strandskyddat område. Av handlingarna i målet framgår också att kommunen möjliggör för byggande av bostäder i andra delar av Ängelholm.” 

 

4. Umeå

Sista exemplet är en detaljplan för bostäder, ca 1,5 km från Umeå Centrum.¹²   

Arbetet med detaljplanen inleddes 2014 och den 28 oktober 2019 antogs planen.¹⁴ Platsen hade sedan 2011 varit utpekad som utredningsområde i kommunens översiktliga planering. 

I detaljplanen anges att området närmast vatten ska vara allmän plats (natur och park) med syfte att trygga allmänhetens tillgång till platsen och kunna utveckla ett sammanhängande rekreationsstråk längs älven.¹⁵ 

Planen innebär att strandskydd behålls inom allmän plats men upphävs inom kvartersmark och lokalgata. Länsstyrelsen godtog detta. 

Detaljplanen överklagades av flera enskilda parter och av Naturskyddsföreningen.  

Mark- och miljödomstolen konstaterade att kommunen i sin översiktliga planering i tillräcklig omfattning utrett hur bostadsbyggande kan lokaliseras i Umeå tätort, varför upphävande av strandskydd kan ske med stöd det särskilda skälet ”inte kan tillgodoses utanför området”, 7 kap. 18 c § punkt 5.  

Mark- och miljööverdomstolen hade motsatt uppfattning, och anförde, citat: ”Det finns ingen utredning som ger stöd för att intresset av att bygga bostäder inte kan tillgodoses utanför planområdet.” Därmed upphävde domstolen kommunens beslut att anta detaljplanen.¹⁶ 

 

Kommentarer till exemplen

De exempel som visats sätter fingret på främst två frågor. Dels strandskyddet i relation till kommunernas arbete med planering och hur avvägning bör ske mellan strandskydd och värdet/behovet av byggande.  Dels hur förgävesplanering ska kunna undvikas – genom att besked från länsstyrelsen (staten) och bedömningar från Mark- och miljööverdomstolen blir bättre synkroniserade. 

Vad gäller lagtextens tolkning ska understrykas att ovanstående fyra domslut är från högsta instans.¹⁷ Domsluten blir vägledande, med effekt att kommunerna i dag inte bör inleda detaljplanearbete i liknande situationer. Även andra domar från Mark- och miljööverdomstolen har pekat mot samma restriktiva lagtolkning.¹⁸ 

 

Avslutning och förslag 

Enligt plan- och bygglagen har kommunerna ansvar och befogenhet att planera markanvändning och byggande – utifrån lokala förutsättningar och behov. Att liksom strandskyddet ha av staten generellt utlagda zoner med långtgående restriktioner är svårt att förena med detta kommunala ansvar. Motsättningen blir tydlig när det gäller stadsplanering, där det samhällsekonomiska värdet av att bebygga ett strandområde ofta är större än att inte bygga. 

”Motsättningen blir tydlig när det gäller stadsplanering, där det samhällsekonomiska värdet av att bebygga ett strandområde ofta är större än att inte bygga.”

Ett sätt att stärka kommunernas inflytande över städernas strandnära delar vore att minska den geografiska omfattningen av strandskyddet. Erfarenheten av tidigare processer med omprövningar av strandskyddsförordnanden är att detta tar tid, är arbetskrävande samt att resultat kanske inte blir som förväntat. Ett enklare och snabbare sätt är att komplettera miljöbalkens uppsättning av särskilda skäl för dispens eller upphävande. Här föreslår jag då följande lydelse: området behöver tas i anspråk för tätortsutveckling som stöds av kommunens planering enligt plan- och bygglagen. 

I motivtext/förarbete till en sådan lagändring skulle ges ledning vad gäller tolkning av begreppet tätortsutveckling och ledning i vad som krävs för att något ska anses ha stöd i planeringen. 

Avslutningsvis ska nämnas att den problematik som här tagit upp finns behandlad på ett mer utförligt sätt i publikationen Intresseavvägningar inom fastighetsrätten, Norstedts Juridik, 2021.

Text: Eidar Lindgren

 

Noter: 

¹ Miljöbalken 7 kap. 18 c § punkt 5

²  Prop. 2008/09:119 s. 54. 

³ Detaljplan Västra Ekudden, antagandebeslut 13 juni 2016, Kf § 72 Dnr 2013/00114.

⁴ Kartbild från Mariestads översiktsplan 2030, Del 2 Markanvändning, s. 75 (antagen 2018).

⁵ Mariestads naturskyddsförening och Strandskyddarna 

⁶ Dom 2018-04-17 P 3718-17.

⁷ Del av kv Grunnan, stadsdelen Anderstorp.

⁸ Kartunderlag: Lantmäteriets Min Karta.

⁹ Dom 2017-11-22 P 4676-17.

¹⁰ Planbeskrivning upprättad 2018-11-12, Ängelholms kommun.

¹¹ Dom 2020-11-13 P 12200-19. 

¹² Detaljplan BN-2014/00061, vanligen benämnd ”Västra Brinkvägen”.

¹³ Karta från översiktsplan ”Fördjupning för de centrala stadsdelarna”, antagen 2011.  

¹⁴ Området är upptaget i en fördjupad översiktsplan benämnd Fördjupning för Umeå, vilken antogs 2011 och i förnyat antagandebeslut 2018. Platsen är även med i en ytterligare fördjupning, benämnd Fördjupning för de centrala stadsdelarna, likaså antagen 2011 (se bilden ovan). 

¹⁵ Se detaljplanens planbeskrivning upprättad september 2019.