Transportplanering för hållbar utveckling: Fokus på åtgärdsvalsstudier

Trafikverkets åtgärdsvalsstudier (ÅVS) ska ge bättre underlag till framtidens hållbara transportplanering och infrastruktur.

Men det kan vara svårt inom ramen för ÅVS-processen att skapa en gemensam syn på både problem och lösningar. Viktiga frågor om biologisk mångfald och vatten kan hamna i skymundan och därmed kan nationella och internationella miljömål missas.

Det visar de första resultaten av en forskningsstudie vid KTH.

De perspektiv som lyfts fram i ett tidigt skede i transportplaneringen påverkar den fortsatta planeringsprocessen och utformningen av de åtgärder som kommer att genomföras. Det innebär att det är viktigt att miljöperspektiv hanteras i dessa tidiga skeden så att transportplaneringen bidrar till att minska miljöpåverkan för att säkerställa en hållbar utveckling. 

Planeringen av transportinfrastrukturen har en viktig roll i att bidra till uppfyllandet av Agenda 2030, de svenska miljö- och klimatmålen, de transportpolitiska målen och andra mål som tillsammans beskriver målbilden om en hållbar utveckling. 

>>Läs också: Fyra frågor till Sofia Eckersten

En stor del av Sveriges transportplanering sker på nationell nivå, det vill säga genom Trafikverket, medan annan planering som fysisk planering utförs lokalt av kommuner. Trafikverket började 2011 tillämpa så kallade åtgärdsvalsstudier (ÅVS). Det är en process i den tidiga planeringen som föregår implementering av åtgärder och som bland annat ska bidra till en bättre koordinering mellan transportplanering och kommunal planering. 

En ÅVS innebär att Trafikverket tillsammans med andra samhällsbyggnadsaktörer som exempelvis kommuner, försöker hitta åtgärder till problem relaterade till transportsystemet. Genom bland annat intervjuer och dokumentstudier har vi undersökt två ÅVS-processer i Stockholmsregionen för att se hur miljöaspekter hanteras i den tidiga transportplaneringen. 

”Det kan vara svårt att skapa en gemensam problembild och framförallt en gemensam målbild för aktörerna i processen”

Den ena är ÅVS:en för väg 73 från Nynäshamn till Stockholm city och den andra är ÅVS:en för E4-E20 Hallunda-Vårby backe. Vägsträckorna som omfattas av ÅVS:erna har enligt Trafikverkets bedömningar båda problem med mycket trafik. Det finns därför ett behov, enligt Trafikverket, att utöka vägarnas kapacitet och samtidigt finns behov från kommunerna att bygga fler bostäder och utöka verksamhetsområden som till exempel företagsetablering. 

Syftet med ÅVS:erna var att skapa en gemensam bild av den framtida utvecklingen av vägarna och omkringliggande områden. Syftet var också att aktörerna tillsammans skulle hitta åtgärder för att lösa de problem som finns lokalt. I de ÅVS:er som vi studerade fanns många utmaningar kopplade till framkomlighet, trafiksäkerhet och inte minst miljö. 

I och med att ÅVS introducerades i transportplaneringen 2011 så har samverkan mellan de organisationer som är involverade i tidiga skeden ökat. Aktörerna utgörs ofta av nationella, regionala och lokala myndigheter men kan också omfatta andra organisationer som på ett eller annat sätt anses ha mandat att agera för att lösa de problem som ÅVS:en omfattar, exempel på sådana aktörer är miljöorganisationer och privata markägare/förvaltare.

ÅVS-processen växer fram i dialogen mellan de aktörer som deltar, och vilka frågor som diskuteras beror till stor del på hur ÅVS-processen organiseras. Därför spelar koordinering av ÅVS-processen en stor roll när det gäller vilka miljöaspekter som hanteras i planeringen och på vilket sätt de hanteras. Vår studie visar att de miljöaspekter som engagerar aktörerna mest, också får störst uppmärksamhet i ÅVS:en. I urbana områden betyder det att buller och luftföroreningar får en större plats i ÅVS:en än andra miljöaspekter. Det kan vara svårare att hantera frågor om landskap och biodiversitet. Det kan ha sin förklaring i att buller och luftföroreningar har en direkt och lokal koppling till människors hälsa och hur attraktiva urbana områden upplevs. Trots att transportsystemet påverkar miljöaspekter som relaterar till biodiversitet, vatten och landskap så kan dessa aspekter komma att försummas i ÅVS:en. Detta kan leda till oförutsedda miljökonsekvenser och förlust av landskapsvärden. 

Bedömning och beskrivning av miljöeffekter ska göras i alla delar av transportplaneringen, även ÅVS. En systematisk beskrivning av miljökonsekvenser i ÅVS:er ger möjligheter till att ta fram flera olika lösningsalternativ till problem och på så sätt kan ÅVS:er bidra till ett förbättrat beslutsunderlag. Detta ställer krav på att rätt kompetens involveras i processen. Kunskap om miljöaspekter och miljökonsekvenser säkerställer att dessa frågor tas upp vid diskussioner i arbetsgrupper och workshops. Det behövs också kunskap om hur miljöaspekterna hänger ihop och vilka metoder som bör tillämpas för att nå förväntade miljökonsekvenser. Kunskap om bedömningsgrunder för miljökonsekvenser eller ramverk för stöd i att identifiera hållbarhetsaspekter är exempel på detta.

Vilka åtgärder som rekommenderas i en ÅVS är kopplat till de deltagande aktörernas intresse i det problem som åtgärden ska lösa, men också aktörernas mandat att implementera åtgärderna. Om det inte finns en vilja hos aktören eller aktörerna att lösa identifierade problem kan det bli svårt att genomföra åtgärden. En möjlig lösning på ett problem kan ligga utanför det mandat som aktörerna i processen har. Detta kan leda till att ÅVS-processen inte lyckas lösa problem som den är tänkt att lösa.

Tillämpningen av ÅVS har skapat möjligheter att föra samman aktörer för att främja samverkan i syfte att integrera olika perspektiv och identifiera möjliga åtgärder som är anpassade till en lokal kontext, i ett tidigt skede. Detta ska lägga grunden för bra avvägningar under den fortsatta processen. 

Vår studie visar dock att det kan vara svårt att få till ÅVS:er som rekommenderar åtgärder som på ett effektivt sätt leder till minskad miljöpåverkan. Ett exempel är svårigheter att rekommendera cykelbanor som åtgärd för att stimulera cyklande som transportsätt, vilket bidrar till positiva effekter på klimat, buller och luftkvalitet. Svårigheterna att rekommendera cykelbanor är bland annat en konsekvens av att Trafikverket inte kan anlägga nya cykelbanor utanför sitt vägområde.

Det kan vara svårt att skapa en gemensam problembild och framför allt en gemensam målbild för aktörerna i processen. För att möjliggöra hantering av miljöaspekter i tidig transportplanering så måste länken mellan ÅVS-processen och de tidigare och senare planeringsskedena stärkas. Vi tror också att det behöver utvecklas nya tillvägagångsätt för att lyfta fram miljöaspekter som idag spelar en mer undanskymd roll, till exempel landskap och biodiversitet men också vattenfrågor. 

Det finns fortfarande mycket arbete kvar att göra för att ge miljöfrågor en given plats i den tidiga transportplaneringen och därmed i omställningen mot hållbara samhällen. Vår forskning kommer att fortsätta studera transportplaneringens tidiga skeden i projektet Hållbarhetsnytta i transportplaneringen: Samordning av målbild och miljöfunktioner i ÅVS. I detta projekt kommer vi att nysta vidare i dessa frågor för att bidra till att ÅVS-processen integrerar miljöåtgärder som i sin tur bidrar till en hållbar samhällsutveckling.

Sofia Eckersten

Berit Balfors

Ulrika Gunnarsson-Östling