Genvägen till en effektivare samhällsbyggnadsprocess

I branchmedia kan vi emellanåt läsa utspel och uttalanden om att ändringar i plan- och bygglagen (PBL) måste göras för att minska ledtiderna från idé till nyckelfärdig bostad.

Från lagstiftarens sida har det förekommit både mindre och större penseldrag med det beundransvärda syftet att måla upp den perfekta samhällsbyggnadsprocessen.

Så sent som i juni i år överlämnades betänkandet Ett nytt regelverk för bygglov som i allt väsentligt just syftar till att effektivisera bygglovsprocessen och förkorta vägen fram till en fungerande byggnad. 

Det finns dock något som gnager. Något så tråkigt som outredda förhållanden. Sådana står alltid i bjärt kontrast mot konstateranden som följer sedan barnsben; tid är pengar och förberedelse är nyckeln till framgång. Likväl figurerar det olika typer av kända hinder i samhällsbyggnadsprocessen, hinder som oftast kan övervinnas redan i förväg. Problemet är att det sällan händer. 

Exempel på kända hinder är tomtindelningar, villaservitut, markavvattningsföretag och herrelösa fastigheter – hinder som i sig inte fyller någon funktion men förlänger samhällsbyggnadsprocesser på grund av att de kräver extra utredningar och formella processer. Låts oss göra några nedslag.

Tomtindelningar fungerar numera som fastighetsindelningsbestämmelser enligt övergångsbestämmelser i PBL. När sådana bestämmelser antogs hade de ett visst syfte beroende på vilken tidsperiod de tillkom. Innan fastighetsbildningslagens ikraftträdande år 1972 var tomtindelningar obligatoriska inom stadsplanerat område. Sedan år 1972 fanns inget sådant obligatorium, men tomtindelningsinstitutet kunde användas för att säkra en stadsplans genomförande. 

”Det finns dock något som gnager”

Likadan är tanken i nu gällande PBL. Fastighetsindelningsbestämmelser används sällan i planprocesser idag även om det är möjligt. Däremot har tomtindelningsbestämmelserna fortfarande rättsverkan även om de spelat ut sin roll eftersom de normalt sett redan är genomförda. Det leder till att det inte går att ändra en fastighet som omfattas av bestämmelser av detta slag, oavsett ålder och aktualitet på bestämmelserna. Om en ändring av fastighetsindelningen vill genomföras måste den föregås av en detaljplaneändring. Om den önskade ändringen enbart berör en fastighet kommer en planändring långt ner på berörd kommuns dagordning – om en sådan planändring över huvud taget kommer till stånd. Det är helt enkelt inte prioriterat.

I dag finns det ca 68 000 gällande fastighetsindelningsbestämmelser i Sverige, varav den stora massan  – 65 000 – härstammar från tomtindelningsbestämmelser vilka alltså är tillkomna för över trettio år sedan. Vissa kan till och med vara över 100 år gamla.  År 2019 upphörde ca 200 tomtindelningar att gälla. Under åren 2011-2013 upphävdes över 10 000 tomtindelningar, med stöd av ÄPBL. I de flesta fallen kan dock en viktig slutsats dras – besluten att upphäva de inaktuella bestämmelserna har att göra med tillgång och allokering av resurser och om respektive kommun avsatt medel för att ”rensa” äldre bestämmelser som saknar relevans och på så vis underlättar framtida planläggning. 

Ett annat farthinder i samhällsbyggnadsprocessen är när den berör fastigheter som står utan företrädare; så kallade herrelösa fastigheter. Herrelösa fastigheter uppkommer när fastighetsägande bolag och  föreningar upplöses genom konkurs eller likvidation och de fastigheter som ingår i associationen inte förs över på någon annan. Det händer ibland när en fastighet är osäljbar eller när ett fastighetsinnehav glöms bort. Herrelösa fastigheter uppkommer också när en fastighetsägare avlider och fastigheten förbises i bouppteckningen eller när ett dödsbo inte undergår arvskifte och dödsboet kvarstår som lagfaren ägare under flera årtionden. 

På 1990-talet infördes bestämmelser i fastighetsbildningslagen för att underlätta hanteringen av oföreträdda fastigheter i lantmäteriförrättningar. Med fastighetsbildningslagen som förebild infördes motsvarande bestämmelser år 2005 i expropriationslagen. Bestämmelsen i expropriationslagen är också tillämpbar när kommunerna vill använda sin inlösenrätt i 6 kapitlet PBL. Bestämmelserna ger i första hand kommunerna en rättslig möjlighet att hantera problem kring herrelösa fastigheter genom att möjliggöra expropriation av äganderätten till sådana fastigheter. Denna möjlighet att överföra herrelösa fastigheter i kommunal ägo används dock sällan. 

Ovanstående är exempel på fastighetsrättsliga förhållanden som i sig inte är ovanliga men som ofta leder till längre ledtider i en detaljplaneprocess. Dessa outredda förhållanden är dock inte saker som måste hanteras inom en planprocess. Vi har redan konstaterat att utredning av outredda förhållanden oftast lyser med sin frånvaro men de kan också få märkliga och oanade konsekvenser. 

”Det [är] ett tveksamt nöje att försöka hitta en likvidator från tidigt 1990-tal i hopp om på det sättet lösa äganderättsfrågan till en herrelös fastighet”

Att en byggaktör inför en planprocess inte kan förvärva del av fastighet med bindande verkan, på grund av en obsolet tomtindelning från sent 1800-tal, är något som både drabbar samhällsbyggandet och den enskilde. Likaså är det ett tveksamt nöje att försöka hitta en likvidator från tidigt 1990-tal i hopp om på det sättet lösa äganderättsfrågan till en herrelös fastighet.  

I utvecklingen av dagens plan- och bygglagstiftning har inte tillräcklig hänsyn tagits till hur äldre bestämmelser påverkar dagens samhällsbyggande. Övergångsbestämmelser kan öka en stelbenthet och kan i vissa fall verka hämmande, något som just tomtindelningar är ett exempel på. Lagstiftaren har inte tillräckligt analyserat konsekvenserna av övergångsbestämmelsernas effekt. 

Naturligtvis måste en lösning på problemet även uppfylla vissa krav, främst tillräcklig rättssäkerhet. I färskt minne flimrar förnyelselagen förbi¬, lagen som innebar en rensning av inskrivningar i fastighetsregistret av avtalsrättigheter från före 1 juli 1968. Här bedömde justitiedepartementet i sin beredning (Ds 2010:43) att de olägenheter som drabbade rättighetshavare skulle vara större än de fördelar ett förnyelsekrav skulle innebära. Lagstiftaren bedömde dock rättssäkerheten som tillräcklig. Vi kan här konstatera att antalet villaservitut reducerades från 22 000 till 7 000 under år 2019. Det kan jämföras med år 2018, då hela tre (3) stycken villaservitut avregistrerades. I hela Sverige. 

Det ligger i samhällets och statens intresse att korta ner tiden för samhällsbyggnadsprocessen. Det är dock bara staten som har möjligheten att dels korta ned ledtider genom lagstiftning, dels utjämna oönskade effekter i olika kommuner.  Förnyelseslagen kan mycket väl stå modell för en liknande lagstiftning för till exempel tomtindelningar.

Ett komplement eller alternativ till detta skulle kunna vara ett ekonomiskt stöd från staten till kommuner så att upphävande verkligen sker, eftersom det – som alltid – kommer att konkretiseras till en resursfråga. I ett stadsutvecklingsprojekt bör herrelösa fastigheter identifieras tidigt i processen och de tillämpliga paragraferna som finns i verktygslådan dammas av så att hanteringen av oföreträdda fastigheter inte sinkar planprocessen.

Det bör ligga i statens intresse att en gång för alla göra upp med kvarlevor från byggnadslagens tid. Det handlar inte om innovationer och nya lösningar – men vägen till målet med en effektivare samhällsbyggnadsprocess kommer att kortas ner. Med vår samlade kunskap och kompetens inom fastighetsrättens område är det en sak vi med säkerhet kan säga. Små förändringar i gällande rätt kan utgöra ett utmärkt komplement till strävan efter att korta ner ledtider i samhällsbyggnadsprocessen. Staten är dock den rätta huvudmannen för Genvägen – inte respektive kommun. 

Robert Eckerdal
Svefa